Sobre la Consulta Popular

Estimo que la Corte debe evaluar la trascendencia nacional de la materia de la consulta cuando se trate de la modalidad especifica de consultas ciudadanas.

José Ramón Cossío Díaz

El mecanismo de consulta popular analizada por primera vez por la Suprema Corte de Justicia, tiene su origen en la adición del artículo 35 fracción VIII de la Constitución mediante decreto publicado en el DOF el 9 de agosto de 2012. El proceso legislativo que tuvo como consecuencia esta reforma, fue de alta complejidad, al componerse de 21 iniciativas con distintos temas relacionados con la reforma política.

En los trabajos legislativos del Constituyente, la consulta fue calificada como un “mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes y constituye además, se dice, una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre estos”. Sin embargo, en estos trabajos no se encuentran elementos claros sobre la definición de los temas que no pueden ser objeto de consulta, o el sentido en que estos deban ser interpretados, más allá de la repetición del contenido de la norma constitucional.

Si bien es cierto que el legislador ordinario reproduce estos temas en la Ley Federal de Consulta Popular, en el texto de ésta no agrega ni definición ni desarrollo alguno de los temas. Es sólo en los documentos del proceso legislativo, en particular en el dictamen de la Cámara revisora, la de Senadores, donde se  encuentran algunos elementos con los que el propio legislador ordinario pretende dar contenido a los conceptos establecidos constitucionalmente. Sin duda, estos elementos pueden servir como referente, pero como el propio órgano legislativo lo acepta, de ninguna manera vinculan a la Suprema Corte como intérprete último de la Constitución.

De los artículos constitucionales y legales correspondientes, se desprende que la función de la Suprema Corte de Justicia dentro del procedimiento de consulta popular consiste en analizar que la materia de consulta no verse sobre algún tema que no pueda ser objeto de consulta, de conformidad con los artículos 35, fracción VIII, numeral 3º constitucional, y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular, ya que de actualizarse alguno de estos supuestos generaría la inconstitucionalidad de la consulta por razón de su objeto.  

Este análisis de constitucionalidad debe hacerse en todo tipo de consulta, tanto en las ciudadanas, como en las del presidente de la República o las de las Cámaras del Congreso, tal como se encuentra establecido en los artículos 26 27 y 28 de la Ley Federal de Consulta Popular. Es preciso destacar, para efectos de desentrañar la naturaleza constitucional de esta novedosa figura y el rol que la Suprema Corte juega respecto de ella, que el proceso de consulta popular no es  un proceso de control de constitucionalidad de leyes o actos, sino que la Suprema Corte es parte de un proceso que hace efectivo un derecho humano de participación política.

Así entonces, los Poderes Ejecutivo y Legislativo y los ciudadanos no son parte de un proceso contencioso ante la Suprema Corte sino que todos, incluida ésta última, son partes de un proceso para el ejercicio de un derecho humano que se cristaliza posteriormente. El Congreso de la Unión, el INE, el Tribunal Electoral y la Corte cumplen funciones detalladas y específicas dentro del procedimiento de consulta popular. Al Congreso de la Unión le compete la convocatoria, al INE le compete verificar el porcentaje requerido y la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta; al Tribunal Electoral le corresponde la resolución de los medios de impugnación, y a la Corte, el análisis de los temas a los que refiere la consulta y la revisión de la pregunta bajo los criterios establecidos en la Constitución y la Ley.

Cualquier otra calificación de parte de la Corte excede esta función y violenta la posición que la propia Carta Magna le asigna.

Como cuestión previa, debe subrayarse que el artículo 35 solamente limita las consultas por temas, no en un sentido normativo u orgánico. Los órganos que pueden resultar vinculados por la consulta de resultar ésta procedente, cumplen funciones específicas dentro del ordenamiento constitucional y son estas funciones las que pueden resultar afectadas por la consulta. Un razonamiento que pretenda acotar la procedencia de la consulta derivado de estos efectos, me parece incorrecto y no podría yo compartirlo. La función de esta Corte frente al instrumento de participación ciudadana directa establecido como un derecho humano en la Constitución, debe entenderse acotada únicamente a la calificación de constitucionalidad de la consulta como se encuentra establecida constitucionalmente, pero no a la calificación de su procedencia derivada de los órganos que puedan resultar vinculados en sus efectos.

Asimismo, estimo que la Corte debe evaluar la trascendencia nacional de la materia de la consulta cuando se trate de la modalidad especifica de consultas ciudadanas, tal como se encuentra establecido en los artículos 5 y 6 de la Ley, ello a fin de revisar que este tipo de consultas: a) Repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y b) Impacten en una parte significativa de la población. 

En lo que se refiere al análisis que la Suprema Corte debió hacer de las materias que no pueden ser objeto de la consulta popular, debemos partir del entendimiento de que la misma es un mecanismo de participación directa establecida en el artículo 35 de la Constitución como derecho humano de carácter ciudadano. Por ello, la interpretación que de tales materias se haga debe ser limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta, pues de otra manera se estaría desconociendo el contenido del artículo 1º constitucional y los compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano en materia de derechos civiles y políticos.  

Cabe señalar que en caso de que la consulta resulte constitucional, no es función de la Suprema Corte el análisis de las posibles consecuencias o efectos económicos, sociales o políticos que puedan llegar a generarse con su realización o eventual aprobación. Tales alcances y consecuencias son, precisamente, las que el Constituyente quiso delegar en el ámbito de la ciudadanía nacional a través de  este mecanismo de participación democrática ejercitable más allá de las formas tradicionales de representación política partidista.

Así entonces, cuando la Corte analiza la constitucionalidad de una consulta, es menester que ésta no tenga alguna de las siguientes características e implicaciones:

a)No se refiera ninguno de los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución, es decir, no se afectan los principios republicanos, democrático, representativo, federal o laico de nuestro Estado nacional.

b)No sea de materia electoral.

c)No se refiera a la seguridad nacional ni a la organización, funcionamiento y disciplina de la fuerza armada permanente.

d)En ningún momento debe restringir o limitar de manera injustificada un derecho humano reconocido por nuestra Constitución y los tratados internacionales de la materia que hayan sido ratificados por el Estado mexicano.

e)No se refiera a los ingresos y gastos del Estado.

Es necesario, por tanto, analizar la relación que la materia objeto de la consulta guarda con aquellas materias excluidas de la misma para el efecto de la calificación de su constitucionalidad. Al respecto y teniendo presente que el alcance de las materias excluidas debe ser entendido restrictivamente, sólo cuando la materia objeto de la consulta tiene una relación directa con una materia prohibida es que la misma debe declararse inconstitucional. De otro modo, cuando  la relación sólo sea indirecta, se debe declarar su constitucionalidad. Esto bajo el parámetro ya apuntado de la no restricción del derecho humano político de participación ciudadana del citado artículo 35 constitucional.

Como ejemplo y en lo que se refiere a la interpretación de los términos ingresos y gastos del Estado, nos enfrentamos a la falta de definición por parte del Constituyente del contenido de estos términos. Sin embargo, resulta claro que la figura de la consulta popular se encuentra como derecho humano ciudadano en el artículo 35 de la Constitución y la interpretación de los derechos humanos debe  ser la que sea más benéfica para la persona, ya que de otro modo iríamos en contra del sentido del artículo 1º constitucional.

Es por ello que la interpretación de las restricciones al ejercicio de un derecho, en este caso los temas que no pueden ser objeto de la consulta, debe hacerse de manera limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta. Interpretar estos conceptos de manera amplia, generaría que toda acción del Estado tuviera alguna relación con sus ingresos o gastos, de tomar en cuenta la totalidad de los rubros de ingreso y gasto que se encuentran en la Ley de Ingresos o en el Presupuesto de Egresos implicaría la relación indirecta con prácticamente la totalidad de las actuaciones estatales, lo cual haría muy difícil, si no es que imposible, el acceso al mecanismo de democracia semidirecta que es la consulta popular. 

Una vez determinado que la consulta no se refiere a alguno de los temas prohibidos, el artículo 28, fracción IV, inciso a), de la Ley Federal de Consulta Popular, exige que la Corte revise la pregunta formulada para que cumpla con los criterios ahí establecidos. Es decir, que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee  lenguaje neutro, sencillo y comprensible; y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.

En lo que se refiere a que la pregunta no contenga juicios de valor, considero que como el legislador no puede haber establecido un requisito que socavase la finalidad constitucional de la propia consulta, el mismo debe ser interpretado de manera que se evite una pregunta que pretenda que su receptor se pronuncie sobre su orientación ideológica frente a un valor.

Ahora bien, en lo tocante a los dos últimos criterios de revisión, es decir, el empleo de lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y a que la pregunta produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo, es necesario puntualizar que en algunos casos el lenguaje que se utiliza al presentar una consulta no será siempre de lenguaje común, pues se requiere de conocimiento especializado para desentrañar su sentido y significado.  

En mi opinión, habrá supuestos en donde los conceptos usados en una pregunta necesitan de un estudio constitucional y legal para poder trazar los límites que  estos tengan, ya sea en lo general o en un determinado contexto. Por ejemplo, cuando se busque delimitar de manera certera cuáles son las finalidades y facultades de un órgano de relevancia constitucional, se necesita de un análisis normativo comprensivo e integrador para poder definir el alcance de éstas y así poder entender la verdadera naturaleza de la interrogante relevante.

En este mismo sentido, es necesario acotar que la pregunta no debe estar limitada para que solamente se modifique alguna Ley de manera específica o que acote la materia objeto de la consulta de modo que no puedan tomarse todas las acciones modificadas para que puedan obtenerse la totalidad de los efectos pretendidos por la consulta. Es por ello que considero que, en su caso, no solamente deberían resultar vinculados los Poderes Legislativo y Ejecutivo federales, sino cualquier otra autoridad competente en la materia y que tenga relación con el objeto de la consulta, sin que esta mención resulte limitativa y no permita ampliarla en el momento en el que se instrumente el resultado de la consulta.  

Es por todo lo anterior que considero que la Suprema Corte tiene que desarrollar el mecanismo de democracia semidirecta, porque éste es el ejercicio de un derecho político con rango y características de derecho humano, debiendo buscarse siempre el “cómo sí” se logra hacer efectivo el acceso a la consulta, y no realizar interpretaciones que la imposibiliten.

@JRCossio