Interpretación conforme
de derechos humanos
ores de todos los partidos en ella representados, una carta en nombre de 88 organismos civiles de derechos humanos –entre ellos seis internacionales– y 34 académicos de centros de educación superior en toda la República, en la que los exhorta a aprobar en el presente periodo ordinario de sesiones la reforma constitucional que en dicha materia aprobó por unanimidad el Senado el 8 de abril. En ella les expresan a todos los diputados y diputadas su confianza en que tendrán la sensibilidad y el compromiso para cumplir con las más altas expectativas de las y los mexicanos de vivir en un país en el que se pueda gozar de los más altos estándares de respeto, promoción y protección de sus derechos.
La misiva resulta tanto más importante cuanto que se ha sabido que con criterios jurídicos conservadores algunos ministros han objetado intempestiva e inoportunamente la modificación al inciso g) de la fracción II del artículo 105, que establece la facultad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de poder interponer ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) acciones de inconstitucionalidad contra leyes y tratados que vulneren las garantías fundamentales consagradas no sólo en la Carta Magna, sino también en los tratados internacionales de los que México sea parte
. Lo cual ciertamente contradice lo que el 4 de marzo decidió ese tribunal, al resolver, con base en el texto actual de la Constitución, y según la opinión de varios expertos consultados de manera fundamentalista, que las acciones de inconstitucionalidad ejercitadas por organismos públicos de derechos humanos sólo pueden hacerse valer por violaciones a la Constitución, y que por lo mismo sólo pueden promover esta vía de protección contra leyes que estimen violatorias de derechos consagrados –hay que subrayar que hasta el momento– en nuestra Carta Magna.
Sin embargo, el dictamen aprobado argumenta con razón que esa resolución (22/2009) de la SCJN restringe la legitimación de los organismos públicos federal y estatales de protección de garantías en el país, y por ello considera que es fundamental, en concordancia con lo aprobado el 10 de diciembre en materia de amparo, así como con lo que se propone en el actual dictamen, que se adecue el marco constitucional, a efecto de que los derechos humanos reconocidos internacionalmente cuenten con un mecanismo de control abstracto en las acciones de inconstitucionalidad
.
La reforma aprobada establece en efecto en el párrafo dos del artículo primero que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales sobre derechos humanos
. Y aunque dejó implícitos el principio propersona, por el cual ha de preferirse aquella norma que proteja más ampliamente los derechos de cualquier persona, y el de interpretación conforme
con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y los tratados y acuerdos en la materia ratificados por el Estado parte –que se ha establecido y aplicado explícitamente con óptimos resultados en otros sistemas garantistas, como el español–, sí suprimió la aberración contenida en la iniciativa de reforma aprobada a toda carrera por la Cámara de Diputados el 23 de abril del año pasado, por la que con una mentalidad política y jurídica trasnochada se establecía que tal protección tenía que atender preferentemente el principio de no contradicción con la Constitución
. Lo que habría cancelado absolutamente la cláusula de interpretación conforme
.
En las consideraciones de la minuta se afirma además expresamente que el sistema elegido para adoptar el principio de interpretación conforme
no atiende criterios de suprasubordinación, ni implica un sistema de jerarquía de normas que no se considera conveniente modificar, sino que, a través del principio de subsidiariedad, se abre la posibilidad de que el intérprete de la Constitución pueda acudir a las normas de derechos humanos consagradas en los tratados internacionales de los que México sea parte, para ofrecer una mayor garantía a las personas
. Cuanto más que el propio dictamen cita al respecto a modo de referencia –entre las disposiciones de algunos instrumentos internacionales, cuyo objetivo esencial es reconocer el carácter universal de los derechos– a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 29 determina entre otras cosas que ninguna interpretación de la misma puede limitar el goce y el ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de esos estados
.
Por todo esto no entendemos por qué a última hora esos ministros de la SCJN presentan reparos a la modificación de este artículo de la reforma. No queremos pensar que por celo, ya que esta iniciativa de modificación congruente fue presentada por senadores del Partido de la Revolución Democrática el 18 de marzo de este año, luego de su resolución adversa del día 9 anterior. Con ello, extralimitándose en sus funciones, estarían entorpeciendo un trabajo profesional que promueve la armonización de nuestro marco normativo con los estándares internacionales de protección de los derechos humanos.
La iniciativa en materia de transparencia que está por aprobarse en el Senado de la República es una bonita manzana envenenada. Las reformas propuestas por los senadores del PRI Jesús Murillo Karam y Pedro Joaquín Coldwell se visten con las mejores sedas del discurso de la apertura gubernamental y la protección de los datos personales. Sin embargo, la médula de la iniciativa se compone de una serie de contrarreformas que podrían cancelar nuestro derecho de acceso a la información pública.En primer lugar, el texto abre un boquete en el seno de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el que las autoridades podrían arrojar casi cualquier petición incómoda. La nueva redacción del artículo 48 de la ley permitirá que el gobierno deseche cualquier solicitud de información cuando, a juicio de las mismas autoridades, su respuesta cause un entorpecimiento extremo que suponga una disrupción sustancial o irracional en las actividades del sujeto obligado
. Asimismo, de acuerdo con la redacción propuesta al artículo 57, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) podrá simplemente descartar cualquier recurso de revisión que a su parecer sea ofensivo, frívolo o irracional
.
Pero quizás el elemento más preocupante de la iniciativa se encuentra en el nuevo artículo 58 bis, que liberará al IFAI de la obligación de resolver todos los recursos de revisión interpuestos. El nuevo texto señala que el IFAI podrá en cualquier momento del procedimiento conciliar entre el recurrente y el sujeto obligado
. Un acuerdo de conciliación
de este tipo auspiciaría la simple y llana negociación de la ley. Asimismo, debido a los desequilibrios de poder entre autoridades y ciudadanos, esta cláusula abriría la puerta para que los sujetos obligados presionen a los solicitantes para que desistan de sus recursos de revisión. Ello también implicaría un ataque al corazón de la transparencia, dado que eliminaría la garantía de anonimato que hoy tienen los solicitantes.
El texto también amplía y modifica de manera preocupante las causales de reserva contenidas en la ley. En primer lugar, se agrega el abstracto y fácilmente maleable concepto del secreto profesional
como causal no sólo de reserva temporal de un documento, sino de su categorización como información confidencial. Por otro lado, en un evidente esfuerzo por blindar a Pemex del escrutinio ciudadano, sobre todo en esta hora en que se preparan los controvertidos contratos incentivados
, se incluye la siguiente formulación en el artículo 18: El secreto industrial también podrá ser invocado por las entidades paraestatales que enfrenten competencia económica
.
La iniciativa también excluye de manera explícita la aplicación de una prueba de daño
para la información contenida en averiguaciones previas o en procedimientos de responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Las pruebas de daño son instrumentos esenciales, ya que permiten exigir la divulgación de información parcial aún dentro de áreas técnicamente cubiertas por alguna reserva. Con su eliminación en las materias arriba mencionadas, se cancela la posibilidad de una fiscalización ciudadana de las instituciones encargadas de la procuración de justicia y el combate a la corrupción.
Otro asunto problemático es el remplazo del actual artículo 14, fracción I de la ley, que hoy indica que la autoridad puede reservar información que por disposición expresa
de otra ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial
, por otra formulación que a partir de ahora permitirá al gobierno reservar información con base en cualquier causal prevista
en otra norma. Al eliminar la necesidad de una disposición expresa
en las materias mencionadas, permitiría una restricción generalizada a nuestro derecho a saber con base en nuevas causales
erigidas por otras leyes que poco tengan que ver con la transparencia.
Por lo demás, la iniciativa no avanza en lo mínimo en la impostergable tarea de dotar de autonomía plena al IFAI y a sus comisionados. Tampoco fortalece la transparencia del Congreso de la Unión, el Poder Judicial o los órganos autónomos. Estos otros sujetos obligados
seguirán funcionando dentro del régimen especial de opacidad que ha venido operando como un caldo de cultivo ideal para la corrupción. Las reformas por aprobarse tampoco extienden el alcance de la ley a los partidos políticos, los sindicatos o a toda la gama de organizaciones no gubernamentales que hoy desarrollan funciones públicas y que reciben subsidios públicos. Esto último es particularmente relevante dado la posibilidad de que en breve se apruebe una nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas.
La iniciativa del Senado sin duda alguna cuenta con algunas mejoras importantes, como la posibilidad de fincar responsabilidades administrativas a los funcionarios que no acaten las resoluciones del IFAI, abrir los fideicomisos públicos al escrutinio público, incluir la prueba de interés público
de forma clara en la ley, o robustecer el tema de la protección a los datos personales. Sin embargo, los senadores harían un muy flaco favor a la transparencia si aprueban esta reforma sin modificación alguna. La iniciativa todavía requiere de una cirugía mayor para asegurar que las nuevas disposiciones no terminen por provocar un retroceso grave en la materia.
*Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales y coordinadora del Laboratorio de Documentación y Análisis de la Transparencia y la Corrupción de la UNAM
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