Autor:
Marcial Yangali
En 2019, la Secretaría de la Función Pública descubrió fallas en devoluciones de impuestos a grandes contribuyentes en el sexenio de Peña Nieto. Tan sólo en seis casos de “errores” del SAT se devolvieron 64 millones de pesos. Ahora, a Raquel Buenrostro le toca enmendar las anomalías, como notificaciones y pagos fuera de tiempo, confusiones de contribuyente, incumplimiento de normas
En el primer año del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, la
Secretaría de la Función Pública descubrió deficiencias en los procesos
de devolución de impuestos cometidas entre 2013 y 2018. De acuerdo con
las investigaciones del Órgano Interno de Control en el Servicio de
Administración Tributaria (SAT), esos “errores” han derivado en el pago
de millones de pesos por concepto de intereses y actualizaciones.
Tan sólo en seis casos –que corresponden a una muestra de 141
expedientes de la Administración General de Grandes Contribuyentes
(AGGC), auditados durante 2019– se tuvo que pagar un total de 64
millones 306 mil 481 pesos, revela la auditoría interna 062/2019.
En uno de esos seis casos, en enero de 2013, un contribuyente
solicitó 54 millones 393 mil 174 pesos de devolución por saldo a favor
del impuesto sobre la renta (ISR) correspondiente al ejercicio fiscal
2011. La entonces Subadministración Central de Fiscalización a Empresas
que Consolidan Fiscalmente “20” señaló que no se había aportado la
totalidad de información requerida y desistió del proceso. Sin embargo,
omitió requerir la documentación faltante, tal como lo establece el
artículo 22 sexto párrafo del Código Fiscal de la Federación (CFF)
vigente en ese año.
El contribuyente interpuso una demanda ante la Tercera Sala Regional
Metropolitana en mayo de 2013, misma que terminó ganando 5 años después.
Por ello, en julio de 2018, la Administración de Fiscalización a Grupos
de Sociedades “4” autorizó la devolución, aunque únicamente por un
monto de 20 millones 451 mil 504 pesos.
El costo de “no ajustarse al precepto legal antes citado” fue la
actualización del monto a 25 millones 282 mil 149 pesos más otros 17
millones 743 mil 12 pesos por concepto de intereses correspondientes a
los 5 años transcurridos. La suma final, 43 millones 25 mil 161 pesos,
resultó más del doble de lo que se pudo haber pagado en un inicio.
En un segundo caso, la Subadministración de Fiscalización a Grupos de
Sociedades “7” negó el pago de devolución a un contribuyente
argumentando que le faltaban un archivo, cuando sí lo había entregado.
La Administración de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes recibió el
recurso de revocación el 15 de abril de 2016 y tardó 1 año 9 meses en
resolverlo, excediendo el plazo legal de 3 meses previsto en el CFF.
Tanto por el error como por la demora, se tuvo que actualizar el
monto original de 110 mil 296 pesos a 145 mil 712 pesos, 36 mil 416 más.
Pagos que “propician un posible daño al fisco federal”, advierte el
Órgano Interno de Control.
En el tercer caso, por no incluir en un inicio los intereses en una
devolución, se terminó pagando 10 veces más por este concepto. El 12 de
octubre de 2017 se autorizó el pago de 47 millones 885 mil 78 pesos más
intereses por 3 millones 783 mil 98, siendo esta última cantidad omitida
en perjuicio del contribuyente. “Derivado de una fiscalización
inadecuada” y “por no acatar lo ordenado en el artículo 22-A del CFF”,
en enero de 2018 el SAT se vio obligado a pagar intereses por un monto
de 39 millones 355 mil 843 pesos.
En un cuarto caso, por realizar devoluciones fuera de plazo legal, el
SAT tuvo que pagar 6 millones 52 mil 532 pesos de intereses. El
contribuyente realizó las solicitudes originalmente en 2010 y al notar
que se había excedido el tiempo permitido para efectuar la devolución en
su favor, exigió el pago de intereses y acudió al Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa para su mediación. Tras un largo
proceso legal, el SAT se vio obligado a efectuar el pago del monto
mencionado en mayo de 2018.
En un quinto caso, no se tuvo en cuenta que el Índice Nacional de
Precios al Consumidor (INPC) había cambiado, por lo que se tuvo que
pagar 41 mil 511 pesos de intereses y cubrir otros 15 mil 909 pesos, el
costo de la actualización. Se trata de un trámite de devolución por
concepto de impuesto al valor agregado, por un monto de 29 millones 26
mil 428 pesos, que inició en noviembre de 2016 y fue autorizado el 6 de
enero de 2017.
Cuatro días después, el 10 de enero se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el INPC correspondiente a diciembre de 2016, y el pago realizado el 12
de enero no tomó en cuenta esta actualización. Con este argumento el
contribuyente solicitó 133 mil 357 pesos por concepto de remanente en el
cálculo del saldo a favor. La queja fue declarada improcedente por la
Administración de Fiscalización a Grupos de Sociedades “4” y pasó a ser
resuelta por la Administración de lo Contencioso de Grandes
Contribuyentes, misma que terminó autorizando la devolución en agosto de
2018. Para enero de 2019, cuando finalmente se realizó, el monto era de
190 mil 777 pesos.
El sexto y último caso que detalla la auditoría 062/2019, revela que
“se compensó de oficio el saldo a favor de un contribuyente contra un
crédito determinado a cargo de un contribuyente distinto”. Esto, a
partir de un error de coordinación entre la Administración de
Fiscalización a Grupos de Sociedades “5”, la Administración
Desconcentrada de Recaudación del Distrito Federal “4” y la
Administración de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes “5”, mismo
que tuvo un costo de 10 mil 961 pesos por intereses y 3 mil 750 pesos
por concepto de actualización.
Cabe señalar que, al tratarse de una muestra, la auditoría no
registra la totalidad de irregularidades del SAT en materia de
devoluciones y se limita a examinar los trámites realizados por la
Administración General de Grandes Contribuyentes. Además, el nivel
económico de este tipo de contribuyentes y la posibilidad que tienen de
contratar un despacho jurídico y contable, influye en que con solo seis
errores se sume un total de 59 millones 420 mil 761 pesos por concepto
de intereses y 4 millones 885 mil 720 pesos por actualizaciones.
Ante estas anomalías, la actual administración del SAT –encabezada
por Raquel Buenrostros– deberá corregir y presentar sus resultados ante
la Función Pública. Para consultar estos avances, Contralínea
solicitó entrevista al órgano desconcentrado de Hacienda a través de su
área de comunicación social; no obstante, al cierre de esta edición no
se obtuvo respuesta.
Documento: Auditoría 027/2019 OBS
Pagos por retrasos e intereses
En lo que respecta a la auditoría interna 027/2019, aplicada a la
Administración General de Auditoría Fiscal Federal, también se advirtió
del pago de intereses por retrasos en el proceso de devolución de saldos
a favor del ISR y del impuesto al valor agregado (IVA). En este caso se
analizó una muestra de 175 trámites –realizados durante 2018 y en los
primeros 4 meses de 2019– en los que se observó que 82 casos, es decir
un 47 por ciento, se habían efectuado fuera del plazo de 40 días
establecido en el artículo 22 del CFF.
La información viene desglosada en cuatro oficinas de la
Administración Desconcentrada de la Auditoría Fiscal del DF (ADAFDF) y
evidencia lo siguiente: La ADAFDF “1” tenía 27 de 43 trámites fuera de
tiempo y en 16 casos se pagaron intereses correspondientes por un monto
total de 40 mil 406 pesos. En un caso incluso se documentó un pago
intereses de forma “injustificada” por un monto de 503 pesos.
La ADAFDF “2” resolvió fuera de plazo 30 de 36 trámites, en periodos
que van de los 44 a los 113 días, y en dos de estos casos se pagaron
intereses por un monto total de 1 mil 30 pesos. La ADAFDF “3” tuvo fuera
de plazo cinco de 63 trámites, en periodos de hasta 513 días. Y, por
último, la ADAFDF “4” registró 20 de 29 trámites fuera de plazo, en
periodos de entre 45 a 111 días, y en tres de estos casos se pagaron
intereses por un monto total de 3 mil 589 pesos.
El asesor fiscal Gustavo Lara Zarazúa, del despacho L & G Asesores Jurídicos Contables, SC, explica a Contralínea
que en principio los retrasos en las devoluciones generan un daño
financiero a las empresas porque el dinero que requería para continuar
con sus operaciones “está detenido y tienen que hacer frente a los
compromisos a través de fuentes externas de financiamiento en las cuales
también se genera un interés”.
Pero también advierte que un daño al fisco y, desde su experiencia
como exfuncionario del SAT en la Administración Desconcentrada de
Auditoría Fiscal del DF entre 2009 y 2017, explica cómo podría
atenderse: “al ver todo el daño por intereses y la actualización, es una
cantidad muy representativa que se podría ahorrar la autoridad en el
caso de que el trabajo de revisión fuera mucho más ágil. Sin embargo,
para esto se requiere que la autoridad destine más recursos para el
personal: en ocasiones las cargas de trabajo son excedentes y pues una
persona no es suficiente para atender tantos casos que tiene”.Trabajo mal distribuido y herramientas deficientes
Una vez recibido el trámite de solicitud a través del portal de
internet, como parte del Modelo de Administración Tributaria, segmento
de Devoluciones y Compensaciones (MAT DyC), éste es asignado a los
dictaminadores de las Administraciones Centrales de Fiscalización de
forma “no equitativa”. La auditoría interna 062/2019 evidencia que
“mientras unos tienen asignados más de 200 o 300 casos, otros atendieron
menos de 10”.
A pesar de que la Administración General de Grandes Contribuyentes, a
cargo de Antonio Martínez Dagnino, destina “recursos humanos,
materiales y financieros”, la auditoría evidencia que “la supervisión no
se hizo presente en el proceso de notificación, así como en la
distribución del inventario de trámites por dictaminador”.
Tras el análisis de una muestra de 141 expedientes, se identificó que
en 43 casos (27 de la Administración Central de Fiscalización a Grandes
Contribuyentes y 16 de la Administración Central de Fiscalización a
Grupos de Sociedades) “el proceso de notificación […] no funcionó
conforme a la programación diseñada para tales efectos, por lo que las
áreas operativas tuvieron que generar en algunos casos nuevamente la
resolución a efecto de poder notificarla a través del Sistema de
Facturación Electrónica (Sifen), lo que provocó un desfase que va de 8 a
333 días posteriores”.
En otros seis casos a cargo de la Administración de Fiscalización a
Grupos de Sociedades la auditoría menciona que aún “no se ha concluido
el proceso de la notificación de las resoluciones de devolución,
contabilizando un desfase que va de 38 a 217 días, contados a partir de
la fecha de resolución al 5 de julio de 2019, fecha de conclusión en
campo de esta revisión”.
Ambas situaciones contravienen lo establecido en la regla décima de
las Estrategias Generales de Operación para las solicitudes de
devoluciones y compensaciones tramitadas a través del MAT DyC contenidas
en el oficio 900 07 00 00-2017-005 del 23 de mayo de 2017.
Sobre la herramienta del SAT para medir la eficiencia del proceso de
devoluciones, el indicador “AGGC.PO2.1 Oportunidad en la atención de
devoluciones”, la auditoría 062/2019 advierte que está diseñado para
medir el porcentaje de trámites sin requerimiento que se autorizan
dentro del plazo legal de 40 días, pero no para aquellos que se
resuelven dentro de los plazos para empresas certificadas ni para
aquellas devoluciones donde existen “requerimientos”. Sin embargo, “se
incluyen para el cálculo e integración, dando información no fidedigna”.
En otras palabras “el AGGC.PO2.1 no permite medir la eficacia y
eficiencia del proceso de devoluciones”, por lo que la auditoría
recomienda “revisar y/o modificar las variables, métodos de cálculo y
descripción del indicador”.
Desigualdad y privilegios para acceder a una devolución
El asesor fiscal Gustavo Lara identifica condiciones desiguales para
acceder a las devoluciones: “Los comerciantes o prestadores de servicios
que tienen un nivel bajo de ingresos no cuentan con la capacidad
económica suficiente para pagar a grandes asesores. Simplemente se
limitan, en ocasiones, a contratar el servicio [de asesoría fiscal] más
barato que esté dentro de sus posibilidades pagar”.
En contraparte, “las empresas de mayor tamaño están muy bien
asesoradas por diferentes despachos. Despachos que incluso pueden ser
internacionales, con asesores extranjeros, donde en conjunto pueden
realizar alguna planeación con el objetivo de generar estos saldos a
favor. Entonces las empresas con mayor capacidad económica son las que
en su mayoría generan estos saldos a favor por la asesoría previa que ya
tuvieron. Donde todo el equipo, contable, fiscal y legal está
contratado específicamente para generar estos beneficios”, explica.
El doctor Raúl Porras Rivera, investigador del Instituto de
Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México, coincide en que “las micro, pequeñas y medianas empresas
(Mipymes) son entes que no necesariamente tienen la capacidad económica
para habilitar un área fiscal que esté perfectamente actualizada en el
manejo de todos estos detalles de la devolución automática y no
automática. Creo que ahí hay un problema de difusión y de capacitación
de parte del SAT”.
El también especialista en estudios hacendarios y del sector público,
explica en entrevista que, si bien las Mipymes representan casi el 90
por ciento de los establecimientos en México, los gastos para la
contribución fiscal son el tercer problema más grande que enfrentan, de
acuerdo con la Encuesta nacional sobre productividad y competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas (Enaproce) 2018. “Sólo rebasado por la inseguridad y la competencia desleal”, detalla.
Desde esta perspectiva, considera que la autoridad fiscal “se ha
preocupado por ampliar su tributación, ha modernizado sus portales e
interfaces para registro de datos y para captar los recursos, pero se ha
olvidado de que el [pequeño] contribuyente tiene un acceso tecnológico
menor”.
Documento: Cédulas de Observaciones 062/2019 VP
Informalidad, el otro costo de devoluciones deficientes
Los errores del SAT detallados en el presente texto pueden acrecentar
aún más las brechas de desigualdad para acceder a las devoluciones y
orillar a los emprendedores a la informalidad. El doctor Raúl Porras
explica que, si bien a nivel macro estas fallas pueden ser poco
significativas para el total de ingresos tributarios del gobierno, no es
así para las empresas pequeñas. Explica que a una empresa que hizo el
esfuerzo por formalizarse, con 10 o 15 trabajadores, un monto no
devuelto le puede representar hasta el 30 por ciento de sus ingresos.
Por lo que incluso podría verse obligado a prescindir de algunos
empleados.
“Entonces si yo [como pequeña empresa] veo que hay deficiencias en la
devolución positiva por parte de la autoridad fiscal y a mí me está
costando un esfuerzo grandísimo poder cubrir con mis compromisos
fiscales, entonces el costo político es que yo siga en la informalidad.
Como informal voy a seguir pagando impuestos que no puedo transferir a
mi consumidor, pero de entrada un monto muy importante que es el del
ISR, me lo voy a ahorrar. Entonces [estos errores] sí tienen un costo
administrativo para el empresario y tiene un costo político para el SAT:
porque la gente definitivamente puede optar por no hacerse formal”,
comenta el académico.
El doctor Raúl Porras reflexiona: “Si nosotros como ciudadanos
recibiéramos servicios de calidad: calles, alumbramiento, agua potable,
drenaje… algún porcentaje de la población sí podría decir que vale la
pena pagar impuestos. Pero si lo que recibimos es de calidad deficiente,
y cuando tenemos devoluciones no nos la dan, como que se apagan las
ganas de contribuir. Creo que el problema está focalizado en pocos
casos, pero si esto se generaliza sí se vuelve en una bola de nieve
inmanejable para el SAT”.
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