El representante de la Oficina en México del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ONU-DH), Jan Jarab,
envió una carta al Senado de la República para pedir que no sea aprobada la Ley de Seguridad Interior.
En la misiva, entregada el pasado lunes a la Cámara Alta, la ONU-DH
expresa su profunda preocupación por el contenido de la Minuta, pues,
“entre otras consideraciones, generaría riesgos para la vigencia de los
derechos humanos y no aportaría soluciones para enfrentar los enormes
retos que en materia de seguridad enfrenta el país”.
Este es el análisis de los 14 rubros de la Ley de Seguridad Interior
sobre los cuales ONU-DH muestra mayor preocupación, y por los cuales
pide frenar la aprobación de la Minuta:
1. Ambiugüedad de conceptos.
La ley utiliza conceptos ambiguos y laxos que favorecen una
aplicación extensiva, discrecional y arbitraria. Conceptos tales como
“seguridad interior”, “acciones de seguridad interior”, “amenazas a la
seguridad interior”, “riesgo a la seguridad interior”, entre otros, se
definen de manera laxa. Algunos otros, como el concepto de “actos de
resistencia” carecen por completo de definición a pesar de su
relevancia.
De igual forma, los escenarios que permiten habilitar las acciones
previstas en la ley son demasiado generales y poco precisos, de modo tal
que se podrían activar los mecanismos previstos en la ley en una
cantidad indeterminada de supuestos.
2. Violación al principio de necesidad.
La Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior podrá
declararse no solamente cuando se superen las capacidades efectivas de
las autoridades competentes, sino también cuando éstas se “comprometan”;
lo que reduce el umbral indispensable para su emisión (artículo 11,
fracción I).
Asimismo, se podrán llevar a cabo acciones de seguridad interior ante la
mera existencia de riesgos de seguridad interior (artículos 4, fracción
I y 26), los cuales son definidos como situaciones que potencialmente
pueden convertirse en amenazas (artículo 4, fracción III). Al quedar al
arbitrio de la autoridad la existencia de éste tipo de situaciones,
dichas cláusulas habilitarían la ejecución de la ley en un número
indeterminado de escenarios.
3. Papel indebido de las Fuerzas Armadas.
a) La legislación permite que las Fuerzas Armadas actúen de manera
autónoma en esta materia y no necesariamente bajo la subordinación de
las autoridades civiles o en coordinación con ellas (Artículos 4,
fracción I y IV, 11 y 20).
b) Las “Fuerzas Armadas” podrán realizar actividades relativas a la
seguridad interior sin la necesidad de que se emita Declaratoria de
Protección a la Seguridad Interior, por lo que el carácter habilitante
de la Declaratoria desaparece (Artículos 6 y 26). Incluso el artículo
26, al facultar a las Fuerzas Armadas para llevar “a cabo las Acciones
de Seguridad Interior que sean necesarias, pertinentes y eficaces para
identificar, prevenir y atender riesgos” no establece ningún límite
espacial o material y declara estas acciones con carácter permanente.
c) La ley regula la actuación de las Fuerzas Armadas ante la comisión de
delitos, facultándolas para preservar el lugar de los hechos y poner a
disposición de la autoridad correspondiente a los detenidos (artículo
27). Sin embargo, no existen reglas claras sobre la intervención de las
Fuerzas Armadas como primeros respondientes, con las responsabilidades
que esto conlleva en el marco del procedimiento penal.
d) El artículo 28 establece que las Fuerzas Armadas realizarán las
Acciones de Seguridad Interior “con su organización, medios y
adiestramiento”, lo cual no permite hacer las adecuaciones pertinentes
para enfrentar una situación distinta a la habitual que deberían
desarrollar, especialmente cuando se ha señalado reiteradamente que la
formación y adiestramiento militares resultan inadecuados para la
realización de las tareas previstas en la ley.
4. Sometimiento de la autoridad civil al mando militar.
a) Cuando intervengan las Fuerzas Armadas, corresponderá a los
Secretarios de la Defensa Nacional y Marina proponer a un comandante de
las Fuerzas Armadas para que dirijan los grupos interinstitucionales. Lo
anterior cancela que la autoridad civil que encabeza las tareas
previstas por la ley -según el artículo 5 la Secretaría de Gobernación-
tenga la capacidad de proponer a quien dirigirá a los grupos
institucionales.
b) Se establece un monopolio en la dirección y coordinación en favor de
los integrantes de las Fuerzas Armadas, vedando la posibilidad de que
sea un civil quien desarrolle dichas funciones (artículo 20, fracciones I
y III; artículo 21; artículo 22).
c) La línea de mando del comandante designado sería la Secretaría de la
Defensa Nacional o Marina, lo que nuevamente elude el liderazgo y
responsabilidad de la autoridad civil.
d) El protocolo de actuación invariablemente será elaborado por un
“comandante”, esto es, por un integrante de las Fuerzas Armadas. Dichos
protocolos establecerán las “responsabilidades, canales de comunicación y
coordinación de las autoridades militares y civiles” (artículo 20,
fracción II). Debería corresponder a la autoridad civil la elaboración
de los protocolos de actuación.
5. Ausencia de controles.
a) Solamente dos artículos se albergan en el capítulo relativo al
“control de las acciones en materia de seguridad interior”. Dichos
controles se reducen a que el coordinador de las acciones de seguridad
interior mantenga informado al Presidente, por conducto del Secretario
de Gobernación, y que éste a su vez remita un informe a la Comisión
Bicameral de Seguridad Nacional. En ninguna parte se establece cómo
éstos informes garantizarían una rendición de cuentas.
b) La intervención de la federación y la Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior solamente se somete a “consideración” del Consejo de
Seguridad Nacional.
c) El Presidente de la República podría en determinados supuestos
ordenar acciones bajo el amparo de la ley sin estar sujetas a
temporalidad alguna o a un marco de actuación determinado, lo que
favorecerá la actuación unilateral, discrecional y ausente de los
débiles controles de la ley (artículo 16, párrafo primero). Aunque el
segundo párrafo del artículo referido establece que dichas acciones se
tomarán sin perjuicio de la emisión de la Declaratoria de Protección a
la Seguridad Interior, se podría estar habilitando al Ejecutivo Federal a
actuar con total discrecionalidad por un margen de tiempo indeterminado
de manera precisa.
d) Se podrán llevar a cabo acciones de seguridad interior sin
Declaratoria de Protección, para atender los riesgos contemplados en la
Agenda Nacional de Riesgos (artículo 6). Debido a que éste no es un
documento público y su información es reservada, los supuestos de
procedencia directos previstos en éste artículo escaparían al escrutinio
y supervisión públicos. Además, la Agenda Nacional de Riesgos es un
documento de análisis y prospectivo que puede incluso generar escenarios
hipotéticos, por lo que no resulta un documento definitorio sobre el
cual se deberían basar acciones de una trascendencia como las previstas.
e) Mientras que las legislaturas de las entidades federativas o sus
respectivos Ejecutivos deben expresar las consideraciones que motivan
las peticiones para la emisión de una Declaratoria, la ley es omisa en
precisar los elementos que el Presidente, cuando proceda de motu
proprio, deberá acreditar para someter a la consideración del Consejo de
Seguridad Nacional una Declaratoria de Protección a la Seguridad
Interior.
f) La Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior únicamente se
informa a la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, no así al
Congreso, y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Dicha
notificación debería comunicarse a las autoridades de los estados y
municipios concernidos, así como a los organismos públicos estatales de
derechos humanos en razón del involucramiento de las autoridades locales
y municipales sobre las cuales estas ejercen su competencia.
g) La modificación o prórroga de las condiciones y vigencia de la
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior se adoptarán de
manera unilateral por el Presidente sin ser sometidas a la consideración
del Consejo de Seguridad Nacional (artículo 15). La ley no establece
cuántas prórrogas estarían permitidas ni el plazo de duración de éstas,
con lo cual las acciones de seguridad interior podrían tener una
duración indefinida.
h) No se contempla la obligación de establecer unos objetivos e
indicadores de impacto, ni de generar informes al término de la
Declaratoria como un ejercicio fundamental de rendición de cuentas y
elemento esencial para evaluar cualquier prórroga de la Declaratoria.
i) La Ley no contempla mecanismos de rendición de cuentas sobre el
avance de la implementación de las medidas previstas en la Declaratoria
de Protección a la Seguridad Interior dirigidas a las autoridades
estatales que la hubieran solicitado, privando a los poderes estatales
de información de gran trascendencia sobre lo que sucede en su
territorio y en su ámbito de competencia, e incluso sobre un instrumento
que les generará obligaciones (artículo 14, fracción IV).
6. Ausencia de políticas de fortalecimiento de las instituciones.
a) Solamente una fracción de un artículo (la VI del artículo 23)
alude a un programa de fortalecimiento de capacidades institucionales.
Además de lo insuficiente, dicha disposición solamente alude a las
autoridades de las entidades federativas, municipios y demarcaciones
territoriales y se refiere únicamente a los reportes sobre su avance,
sin incluir qué contenido mínimo deberá tener dicho programa.
b) La Ley no contempla una rendición de cuentas efectiva y mecanismos
que garanticen la implementación de las actividades de fortalecimiento
que deben llevar a cabo estados y municipios (artículo 13, fracción V y
artículo 23, fracción VI). De esta forma, el mero compromiso de las
autoridades estatales bastará, sin que se dé ninguna garantía real de la
transformación de las causas estructurales que llevaron a la emisión de
la Declaratoria.
c) Se posibilita la duración indefinida de las acciones de seguridad
interior (artículo 15), lo cual es un claro desincentivo para que las
autoridades de las entidades federativas, municipios y demarcaciones
territoriales fortalezcan sus instituciones.
d) La ley contempla un mecanismo de intervención de las Fuerzas Armadas
sin precisar en dicho supuesto un programa de fortalecimiento de las
capacidades institucionales de las autoridades civiles federales, las
cuales en este escenario deberían también adoptar medidas. Si la ley
contempla – de manera muy débil- medidas de fortalecimiento de las
autoridades locales ante la Declaratoria de Protección a la Seguridad
Interior, lo mismo debería ocurrir cuando intervengan las Fuerzas
Armadas por lo que toca a las autoridades civiles federales.
e) La ley no contempla un programa de adiestramiento para las Fuerzas
Armadas para desarrollar las funciones que indebidamente les concede la
ley.
7. Indebida regulación del uso de la fuerza.
El concepto de “uso legítimo de la fuerza” no se ajusta a los
estándares internacionales en la materia. En su definición, sólo se hace
referencia al uso “racional y proporcional”, excluyendo principios
centrales para que el uso de la fuerza pueda entenderse como legítimo,
como los principios de necesidad, idoneidad, eficacia y eficiencia.
La Ley carece de mecanismos de control sobre el uso de la fuerza.
Cualquier regulación relativa al uso de la fuerza debe incluir
mecanismos efectivos de rendición de cuentas, partiendo de que cualquier
uso de la fuerza por parte de servidores públicos debe ser investigado
de forma pronta, independiente e imparcial, y que corresponde a las
autoridades que hicieron uso de la fuerza demostrar que dicho uso fue
legítimo.
La Ley utiliza conceptos ambiguos y de los que no ofrece definición para
referirse a las circunstancias en las cuales podría darse el uso de la
fuerza, tales como “actos de resistencia”, lo que podría dar lugar a una
actuación arbitraria.
Además, la definición de “uso legítimo de la fuerza” solamente aplica a
las “fuerzas federales, y en su caso, las Fuerzas Armadas”; lo cual deja
de lado a las fuerzas estatales y municipales, quienes también podrían
desarrollar acciones bajo los parámetros de la ley. Dicho de otra forma,
mientras que a las autoridades federales –civiles y militares- se les
sujetaría al uso legítimo de la fuerza, a las estatales y municipales se
les eximiría.
Si bien el artículo 3 menciona que se observarán las “obligaciones
relativas al uso de la fuerza”, en México no existe un marco legal
omnicomprensivo que regule el uso de la fuerza de todas las
instituciones. Lo que existe son algunas leyes locales y protocolos que
no abarcan a todas las instituciones, no necesariamente son compatibles
con los estándares internacionales en la materia y cuyo nivel de
obligatoriedad y rendición de cuentas, para el caso de los protocolos,
es inferior al de una disposición legal.
8. Indebida protección y garantía de los derechos humanos.
a) La ley prevé que los actos realizados por las autoridades con
motivo de la aplicación de la ley deberán “preservar, en todo momento y
sin excepción, los derechos humanos y sus garantías, de conformidad con
los protocolos emitidos por las autoridades correspondientes” (artículo
7).
Llama la atención que los derechos humanos se sujeten a un estándar de
obligación más bajo que el previsto en la Constitución, misma que
consagra como obligaciones por parte de las autoridades las de
“promover, respetar, proteger y garantizar” los derechos humanos.
Es igualmente criticable que la obligación de “preservar” los derechos
humanos, se sujete a los protocolos por emitirse y no al conjunto de
normas nacionales e internacionales existentes en la materia.
b) Se indica en la ley (artículo 7, segundo párrafo) que cuando se
requiera la “suspensión de derechos, se estará a lo dispuesto en el
artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
leyes respectivas”. Es de señalar aún no existe la ley reglamentaria
del artículo 29, no obstante que la misma debió emitirse desde el año
2012 de acuerdo con la reforma constitucional en materia de derechos
humanos de junio de 2011. Por lo tanto, no están generadas las
condiciones normativas idóneas para un eventual escenario como el que
prevé la ley. Además, la ley solamente refiere a una fuente de derecho
(el derecho de origen interno) y a uno de sus
artículos (el 29), por lo que deja de lado al extenso corpus iuris
vigente en la materia, tanto en el derecho y la jurisprudencia nacional
como en las normas y jurisprudencia del Sistema Universal e
Interamericano de derechos humanos.
c) La ley no ofrece recursos excepcionales a los organismos públicos de
derechos humanos para fortalecer la correcta supervisión de las acciones
desplegadas durante la vigencia de una Declaratoria de Protección de
Seguridad Interior.
d) La ley no contempla mecanismos especiales de rendición de cuentas por
violaciones a derechos humanos que puedan ser cometidas por las Fuerzas
Federales en el marco de acciones de seguridad interior.
9. Afectaciones a la protesta social.
El artículo 8 regula de manera deficiente el tema. En efecto, dice el numeral:
“Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo
políticoelectoral que se realicen pacíficamente de conformidad con la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna
circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior,
ni podrán ser materia de Declaratoria de protección a la seguridad
interior.”
No obstante que la ley regula tanto las “amenazas a la seguridad
interior” (artículo 4, fracción II) como el “riesgo a la seguridad
interior” (artículo 4, fracción III); la norma prevista en el artículo 8
sí incluye a la protesta dentro del ámbito material de la norma pues
solamente impide que la misma sea considerada “amenaza”, más no
“riesgo”.
Además, el hecho de condicionar las movilizaciones a su realización
pacífica a efecto de excluirlas –parcialmente- del objeto material de la
ley trastoca el principio de racionalidad y necesidad, pues permitiría
que aquellas que no se realicen de manera pacífica puedan estar sujetas
al alcance de la ley y de las autoridades encargadas de su aplicación,
incluidas las Fuerzas Armadas. Lo anterior, al arbitrio de la autoridad.
Se debe tener en cuenta que el derecho a la protesta social también es
un derecho individual que debe preservarse incluso en presencia de
acciones violentas por parte de algunas personas. La acción violenta en
un contexto de protesta social sólo podría ameritar la acción pública en
contra de las personas que están cometiéndola, pero no una actuación
global contra la protesta y las personas que están actuando de manera
pacífica.
La participación de las Fuerzas Armadas en movilizaciones, aunque no
sean pacíficas, es en detrimento del empleo proporcional y gradual de la
fuerza y podría favorecer el empleo de una fuerza excesiva, lo cual
contraviene los principios internacionales sobre la materia.
Se establece una diferenciación artificial e innecesaria entre la protesta en razón de su motivación, lo cual es ilegítimo.
Por último, la ley solamente contempla a un derecho como objeto de
exclusión de los alcances de la norma, lo que permitirá entender que
otros derechos como podrían ser la libertad de expresión, el derecho de
asociación o el derecho de huelga sí serían materia de sus alcances.
10. Ausencia de transparencia.
El artículo 9 inhibe la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. Indica el numeral:
“La información que se genere con motivo de la aplicación de la presente
Ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de la ley
de la materia, y clasificada de conformidad con ésta y las disposiciones
aplicables en materia de transparencia y acceso a la información”.
La naturaleza de la información no se puede determinar a priori en razón
de la ley que regula su generación, sino en función de su contenido y
de conformidad a la prueba del daño establecida en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública. La norma, además,
trastoca el principio de máxima publicidad al establecer como premisa
que la misma será objeto de clasificación.
Por otro lado, las amplias definiciones que utiliza la ley llevarían a
considerar a un alto porcentaje de las actuaciones de las autoridades en
materia de seguridad interior como de seguridad nacional y por
consiguiente a limitar su acceso y transparencia.
11. Lesión a la autonomía.
El artículo 31 contempla que los “órganos autónomos deberán
proporcionar la información que le requieran las autoridades”. Dicha
disposición es particularmente riesgosa pues incluiría, por ejemplo, a
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo cual podría debilitar
su misión de supervisión de las acciones de las autoridades.
Además, se incluirían en dicha disposición al Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(INAI) y al Instituto Nacional Electoral (INE).
12. Inconstitucionalidad e Inconvencionalidad.
La ley podría tener problemas de inconstitucionalidad, al menos, en tres sentidos:
a) La emisión de la ley no se deriva de una atribución del artículo 73
constitucional que habilite al Congreso de la Unión para legislar en la
materia.
b) La ley establece atribuciones y obligaciones a las autoridades de las
entidades federativas y municipales sin base para ello en razón de que
se trata de una legislación emitida por la Federación sin alcances
constitucionales para vincular a los Estados y municipios, con lo cual
se vulnera el pacto federal. Más aún, la ley contempla supuestos de
intervención y suplantación de la jurisdicción de las entidades
federativas (artículo 11, fracción II), que no atienden a los
procedimientos constitucionales previstos para tales efectos.
c) La ley regula materias propias de seguridad pública que según el
artículo 21 constitucional son propias de las autoridades civiles. Dice
el artículo en comento: “Las instituciones de seguridad pública serán de
carácter civil…”. A pesar de que la ley establece que las acciones de
seguridad interior no se considerarán de seguridad pública (artículo
18), las acciones descritas a lo largo de la ley no se distinguen de las
tareas de seguridad pública, lo cual se debe a la ambigüedad del
concepto de seguridad interior.
Adicionalmente, la ley posee problemas de inconvencionalidad, según
los criterios que han planteado tanto organismos de Naciones Unidas como
del Sistema Interamericano de derechos humanos. Estos organismos han
planteado que el concepto de seguridad interior se asocia a regímenes
autoritarios, debido a que a través de éste concepto se faculta a los
militares a llevar a cabo funciones de seguridad pública. Con esto, se
incumple con la obligación del Estado, prevista en los tratados
internacionales ratificados por México.
13. Ámbito de excepción del derecho procesal administrativo.
El artículo 10 contempla que “la materia de Seguridad Interior queda
excluida de lo dispuesto en la ley Federal de Procedimiento
Administrativo”, lo cual crea un ámbito de excepción que favorece la
arbitrariedad y vulnera el principio de legalidad y el adecuado control
administrativo y podría generar vacíos normativos para la adecuada
regulación de las actuaciones realizadas en el marco de la Ley.
14. Ausencia de explicitud de los principios rectores.
El artículo 3 refiere los principios que se observarán en ejercicio
de las atribuciones de seguridad interior. Empero, la mayoría de dichos
principios sólo están referenciados a los de otro ordenamiento
legislativo, lo que dificultará observarlos por parte de las autoridades
involucradas en la aplicación de la ley.
Además, los principios rectores de la ley previstos en el artículo 3 se
usan en la definición de amenazas a la seguridad interior como supuestos
de actualización de la misma en el supuesto de que dichos principios se
vean afectados, lo cual genera un efecto circular que propicia
confusión (Artículo 4, fracción II).
Si quieres consultar y descargar el documento del anexo con los 14
puntos más preocupantes de la Ley de Seguridad Interior para ONU-DH, consulta la siguiente página.
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