El difunto economista chileno-mexicano Emilio Ocampo Arenal solía advertir a sus alumnos que las Asociaciones Público-Privadas (APPs) eran “de cuidado”. Cuánta razón tenía. Cuando escuché esta advertencia que sugería conocimiento de la letra chica, este esquema ganaba vitrina en el sexenio de Felipe Calderón. Al poco tiempo, el Presidente enviaría una iniciativa de Ley para promover la proliferación de este esquema. Años después, la cloaca sería destapada y las corruptelas expuestas. Honrando la advertencia del viejo lobo de mar que tuve por maestro, la promesa de “eficiencia” de las APPs no sólo quedó incumplida, sino que mutó hasta destruir riqueza pública y privada.
En su mejor versión, las APPs pueden colmar vacíos de capital. Bajo una presunta “eficiencia operativa” que es más un salto de fe que hecho irrefutable, el sector privado promete facilitar la introducción de tecnología e innovación para mejorar los servicios públicos y liberar recursos estatales limitados. Otra de las ventajas presumidas es la entrega a tiempo y en presupuesto de los proyectos. Pueden también restar incertidumbre mediante horizontes multianuales. Asimismo, los apologetas defienden que el riesgo de diseño, construcción y operación se transfiere al sector privado. Es en este último punto donde descansan las más sucias manchas de estos contratos.
En su peor forma, las APPs ofrecen retornos libres de riesgos y desproporcionados para rentistas y traficantes de influencias. Como advierte el Banco Mundial, “…no hay riesgo ilimitado: las empresas privadas serán cautelosas al aceptar riesgos que escapen a su control... Si asumen estos riesgos, será reflejado en el precio del servicio. Las empresas privadas también querrán saber que las reglas del juego han de ser respetadas por el gobierno, como por ejemplo los aumentos en las tarifas”. En lenguaje llano, el diablo está en el diseño contractual. Para seducir al inversor en un inicio y, después, garantizar la operación de largo plazo del proyecto, el gobierno puede firmar con tinta indeleble la cobertura por imprevistos de faltantes de ingreso. Al mitigar o eliminar por completo el riesgo al privado, que puede perder todo incentivo a innovar y mejorar, algunas APPs privatizan las ganancias y socializan las pérdidas desde el arranque.
En el corazón del abuso está un efecto cobra. En la teoría económica, un incentivo perverso ocurre cuando un mecanismo diseñado para propiciar un resultado específico altera el comportamiento de los agentes racionales de tal manera que terminan produciendo un resultado contrario o indeseable, a menudo empeorando el problema original. El caso epónimo de rica enseñanza sucedió cuando el gobierno colonial británico en Delhi, India, intentó frenar la plaga de cobras venenosas mediante una recompensa monetaria por cada piel de cobra muerta que los ciudadanos entregaran. La gente, respondiendo a impulsos racionales (mas no morales) para maximizar ingresos, comenzó a criar cobras en los hogares para matarlas y cobrar recompensa. Ante el brote de serpientes, el gobierno canceló el programa y los criadores, en respuesta, soltaron las cobras sin valor a la calle. Al final del día, Delhi tenía más cobras que antes de iniciar la campaña de exterminio.
El caso más emblemático de incentivos perversos en México es el contrato del Cefereso Número 12 en Guanajuato, replicado en ocho penales federales adjudicados como APP entre 2010 y 2011. Originalmente en manos de ICA y después vendido a fondos de inversión, el contrato estipula que el gobierno federal debe pagar al operador privado una tarifa mensual basada en la capacidad máxima instalada de dos mil 520 internos, sin importar el número real de reclusos. Aunque el penal operó por momentos al 60-70 por ciento de ocupación, el contrato eliminó el incentivo de “eficiencia” al garantizar desembolsos por ocupación plena. Por el riesgo unidireccional bajo contrato, el gasto público devino en una renta fija (sin contraprestación) para el operador. Un incentivo perverso adicional es que, habiendo el gobierno pagado ya tarifa completa, el operador tiene la continua tentación de racionar comida: cada peso ahorrado engorda la utilidad neta, sin importar la salud y los derechos de los reclusos.
Otro bochorno es el del Viaducto Bicentenario y el Circuito Exterior Mexiquense. Adjudicada a OHL (hoy Aleática) por Enrique Peña Nieto, la obra se convirtió en vaca de ordeña del Grupo Atlacomulco. A diferencia de una concesión normal donde la empresa cobra peaje por 20 años y después se retira, una cláusula garantizaba rentabilidad del 10 por ciento anual real. En esencia, si OHL invertía 10 mil millones de pesos, el contrato prometía una recuperación de ese monto más un 10 por ciento de ganancia anual. Bajo esta modalidad, si en el Año 1 el tráfico defraudaba las proyecciones, como sucedió, y la empresa no ganaba lo suficiente para cubrir la ganancia garantizada (como también pasó), la deuda estatal con el contratista crecía por un monto equivalente a la diferencia. En la práctica, para colmar el faltante, la empresa subió peajes a placer y extendió los años de concesión a más de 60, apuntándose un negocio redondo.
La crítica a las APPs no tiene como destinatario la iniciativa privada per se, sino la codicia de quienes granjean mediante influencias y artimañas utilidades caídas del cielo. Es la corrupción, estúpido. Expoliar al Estado no es sinónimo de talento empresarial, sino de corruptelas y crímenes de cuello blanco. En el caso de muchos contratos leoninos del pasado, el Estado terminó pagando a sobreprecio un caldo con albóndigas de tofu, muy alejadas de la promesa de carne.
Un vuelco político después, el Plan de Inversión en Infraestructura para el Bienestar contempla esquemas de inversión mixta. Una primera diferencia frente a las APPs es el destino de los recursos, habida cuenta que el 70 por ciento financiará proyectos energéticos y trenes. Otra es que el gobierno define y retiene la propiedad accionaria mayoritaria. Una más es la estandarización de costos unitarios para minimizar sobreprecios ocultos.
Como diferenciador sustancial, en el viejo modelo el privado diseñaba, financiaba, construía y operaba, y el gobierno se limitaba a pagar una renta mensual garantizada durante 20 o 30 años de concesión. De facto, el hospital, la carretera o la cárcel eran privatizados. En cambio, en el nuevo modelo el Estado mantiene el control de la infraestructura crítica y el privado aporta capital y tecnología a cambio de una utilidad operativa. Al eliminar las garantías soberanas de rentabilidad, el inversionista privado toma riesgo de mercado, antes diluido en las APPs. En principio, bajo el nuevo esquema, los incentivos perversos quedan eliminados o al menos reducidos.
No todo es dulce miel. Las ácidas hojuelas podrían esconderse en falta de apetito competitivo de los proyectos, en dudas sobre su atractivo comercial o en las condiciones legales que pueda imponer quien aporta el financiamiento. En general, aunque el viraje frente a las APPs es real, el riesgo de ejecución es significativo. Pero si el Estado logra que, en vez de criar cobras en casa, los inversores vigilen a la vista de todos a las serpientes, que las cacen con sus armas y que pierdan dinero si prolifera la especie indeseada, entonces los incentivos perversos podrían ser domados. En ese sentido, el nuevo esquema de inversión mixta promete.
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