Uno de los problemas de las administraciones mexicanas radica en no reivindicar el factor civilista
Ibero
Introducción
Habiendo
anunciado e impulsado un conjunto de acciones en el marco de un Plan de
Paz y Seguridad 2018-2024 aun antes de asumirse como gobierno en
funciones, podría pensarse que ya están acotados los planteamientos que
deben plasmarse en el documento legal y estratégico de una
administración como lo es el Plan Nacional de Desarrollo.
De
algún modo es así y, sin embargo, decisiones que se han tomado desde el
Ejecutivo y las que han pasado por las recientes reformas legales y
constitucionales desde noviembre pasado y en estos primeros casi cien
días de gestión gubernamental, han generado la necesidad no sólo de
formular definiciones estructurales sino emprender la armonización de un
diseño legal e institucional en materia de seguridad nacional que sea
acorde con los trazos por los que el gobierno desea diferenciarse de un
ejercicio que, luego de cinco años, termina siendo una práctica
burocrática que sólo se enuncia en los informes de gobierno y que no se
traducen en bienestar para la población. Ese ha sido el saldo de las
administraciones pasadas cuando contrastamos la oferta de definiciones o
planes con lo que nos dejaron en nuestras vidas cotidianas.
En
este sentido, la pertinencia como discusión inicial de tres rubros
amplios que se plantean para ser considerados en la confección del PND
2019-2024 puede ser considerada como una oportunidad para saldar las
diferencias con el pasado de gestiones anteriores. Los ejes de esta
intervención se concentran en aspectos de forma y fondo, primero sobre
las definiciones estratégicas del nuevo Plan, en las tres vertientes de
la convocatoria, y que se pretenden serán la hoja de ruta para apuntalar
y llenar de contenido los programas sectoriales del gobierno en materia
de seguridad nacional, seguridad pública, justicia y derechos humanos.
I. Concepto de seguridad nacional
Desde
el año 2005 con la Ley de Seguridad Nacional se cuenta con un concepto
limitado y deficiente del término, producto del proceso legislativo de
entonces, que no ha contribuido ni a la claridad de su tratamiento
oficial y de las instancias de autoridad involucradas en el tema
(tampoco por los académicos civiles y militares).
Teniendo la
premisa gubernamental, tal como se estuvo enunciando por el titular de
seguridad y protección ciudadana, de diferenciar los conceptos de
seguridad nacional, seguridad pública y seguridad interior, es necesario
corregir la definición inicial del primer concepto en términos
doctrinales más claros y despojarlo de su connotación meramente
operativa o de gestión ('acciones').
De hecho, como se abordará
en forma breve más adelante, la LSN en su conjunto se encuentra no sólo
en déficit con las nuevas formulaciones que incluso fueron introducidas
tanto en el PND y el Programa sectorial de la administración pasada,
sino que se encuentra rebasada aun por los cambios y readscripción de
responsabilidades en el gobierno actual que se definieron en el Congreso
entre noviembre del año pasado y los primeros dos meses del presente.
Esto
conlleva a una necesaria reingeniería de orden legal e institucional si
no se quiere dejar un conflicto normativo latente que, en caso de
enfrentar alguna problemática de alto impacto que involucre la seguridad
nacional, puede ser difícil de solventar si no se cuenta con una
herramienta de definición legal que distinga ámbitos de competencia
claramente definidas entre las instancias del sector seguridad y
defensa.
Sobre el fondo de la definición, a menos que se decida
un viraje de la terminología, hay un trazo doctrinal y un tratamiento
sólido en el entendimiento de la seguridad nacional en algunos ámbitos
de la academia tanto en la civil como en la militar y que podría
caracterizarse como propia de la noción mexicana: se trata de la
definición en términos sociales y de desarrollo integral del componente
humano al que se dirigen las acciones del Estado mexicano y que van de
la mano con la viabilidad y preservación de sus instituciones.
El
orden de la definición podría ser la pauta distintiva de evolución del
concepto (enunciado, por cierto, desde la esfera militar en 1982) que
siempre está ligado a una noción estatocéntrica. Las nuevas concepciones
del gobierno, si es que no se quiere asumir por entero la tendencia de
las definiciones de “seguridad humana” que prevalecen desde hace más de
una década en la doctrina y en la academia, pueden asumir una noción, no
solo ecléctica sino también dinámica acorde con los planteamientos
estratégicos que ha impulsado el gobierno.
II. Retos de gobierno en materia de SN
Antes
de seguir con la línea de argumentación anterior sobre el marco legal e
institucional, debe señalarse que existen ámbitos que el nuevo gobierno
puede atender y dar cumplimiento a demandas de carácter democrático en
cuanto a las definiciones estructurales de la seguridad. Por un lado,
ampliar la discusión pública del tema con la orientación de contenidos
formulados por los centros de conocimiento en las esferas civil y
militar, a efecto de tener una socialización y entendimiento que no se
limite a los tecnócratas de la seguridad.
Si bien los tiempos
para la formulación del PND dejan poco margen para una deliberación en
forma de consulta amplia, quizá en la confección del programa sectorial
se pueda abordar esta discusión con dos niveles de consideración, tanto
el de los llamados especialistas como el de carácter abierto con la
sociedad. Hacia esto apunta la verdadera cultura de seguridad nacional
que quedó como planteamiento retórico en el pasado inmediato pero que
introdujo un concepto que hacía falta y que no se tuvo en cuenta ni en
la ley de 2005 ni antes con la fundación del Centro de Información y
Seguridad Nacional.
El otro lado es precisamente la necesidad de
armonizar el diseño legal e institucional que se está conformando con la
reformulación de atribuciones estructurales que atañen al sector
seguridad y defensa, así como la creación de la Guardia Nacional con un
esquema de capacidades y funciones que trastocan y desfasan el contexto
de la seguridad nacional que se conformó desde 2005.
Los
planteamientos concretos que deben abordarse en términos normativos es
la revisión y reformulación de la Ley de Seguridad Nacional, empezando
por las redefiniciones (seguridad nacional y la agenda de riesgos) y, no
menos importante (como ya se acotó por la Mtra. Padilla de la SRE), el
tratamiento institucional de la función de inteligencia para la
seguridad nacional.
Esto no es un asunto menor a la luz de los
cambios en la administración pública con la creación de la Secretaría de
Seguridad y Protección Ciudadana en cuyo titular recaen atribuciones
vinculadas con la seguridad pública y con el Consejo de Seguridad
Nacional. Este es un primer prolegómeno técnico-administrativo y que
representa un reto cuando se trata de decantar y diferenciar las
atribuciones y responsabilidades de instancias que alimentan los
procesos de toma de decisión en materia, en este caso, de seguridad
pública y de seguridad nacional.
El nuevo diseño de concentración
o de dualidad funcional debe tener una diferenciación específica. Así
como está planteado el nuevo modelo de gestión, se apuntala una
concentración de funciones sin contrapesos institucionales además de
contribuir a la confusión de los conceptos de seguridad nacional y
seguridad pública: se ha despojado el papel rector y de liderazgo que en
materia de seguridad nacional tenía la Segob y si los restos del Cisen
se están abocando a una dimensión de seguridad pública, dejarle la
inteligencia estratégica a la nueva Central de Inteligencia Nacional sin
un claro esquema diferenciado y de reingeniería institucional y legal
(con la participación de la Segob), ocasionará una distorsión de graves
consecuencias para el Estado mexicano.
En este punto, debe
abordarse en términos de función multinivel el desempeño de los llamados
centros de fusión de inteligencia implementados en el sexenio pasado y
que, salvo el nacional, los regionales se encuentran en instalaciones
militares. La evaluación de los recursos invertidos y resultados de
acciones que no fueron objeto de escrutinio y regulación alguna será un
buen comienzo para la nueva orientación de un servicio de inteligencia
que se diferencia en forma clara: la seguridad nacional y la seguridad
pública.
De hecho, la reforma constitucional que crea a la
Guardia Nacional y su esquema militarizado con un horizonte temporal
limitado a cinco años, con el PND que se elabora, abre una oportunidad
para hacer efectiva la desmilitarización gradual de la estrategia de
seguridad del país, junto con otras actividades que se han extendido a
su responsabilidad (como su papel de contratistas de obra pública, por
ejemplo) y devolver al sector defensa a sus actividades que les son
connaturales. Esto cumpliría la demanda de los mismos militares, en
Defensa y Marina, que han señalado que las tareas de seguridad distraen
sus funciones estratégicas.
Mejor
escenario para el PND es establecer una ambición civilista y
democrática de mayor envergadura como lo es la necesaria reforma al
sector Defensa. A lo largo de las intervenciones que se han dado por
funcionarios y especialistas en esta mesa se ha indicado la falla de los
modelos de seguridad pública y policiales que se han ensayado desde
hace más de dos décadas.
Desde mi perspectiva, buena parte de
este fracaso estructural se debe a la omisión del Estado mexicano de no
haber formulado una reforma a la función de Defensa del país y que nos
dejó en un desfase involutivo institucional y legal respecto de los
países latinoamericanos que, en sus transiciones democráticas,
transformaron sus instituciones militares revindicando el factor
civilista en su diseño y conducción.
México no lo hizo bajo el
pretexto que no padecimos régimenes dictatoriales y represivos bajo la
vieja doctrina de la seguridad nacional y el esquema de guerra fría, lo
cual fue un error que favoreció a procesos de autonomía e influencia
militares que se extendieron a las políticas de seguridad pública ante
el crecimiento de la violencia criminal y la guerra contra el
narcotráfico.
Si el régimen del presidente López Obrador desea
marcar una verdadera diferencia con el pasado político, debería impulsar
la reforma de la Defensa y de ese modo quitar una tara a la Guardia
Nacional en ciernes que, de no hacerlo, repetiría los errores que hemos
vivido.
El Mtro. Erubiel Tirado es docente de la Universidad
Iberoamericana Ciudad de México, fue uno de los académicos y
especialistas invitados a participar en mesa de trabajo del PND.
