Estimo que la Corte debe evaluar la trascendencia nacional de la materia de la consulta cuando se trate de la modalidad especifica de consultas ciudadanas.
El
mecanismo de consulta popular analizada por primera vez por la Suprema
Corte de Justicia, tiene su origen en la adición del artículo 35
fracción VIII de la Constitución mediante decreto publicado en el DOF
el 9 de agosto de 2012. El proceso legislativo que tuvo como
consecuencia esta reforma, fue de alta complejidad, al componerse de 21
iniciativas con distintos temas relacionados con la reforma política.
En
los trabajos legislativos del Constituyente, la consulta fue calificada
como un “mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en
la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes y
constituye además, se dice, una vía para poder resolver, a través de la
consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos
relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos
representativos o entre estos”. Sin embargo, en estos trabajos no se
encuentran elementos claros sobre la definición de los temas que no
pueden ser objeto de consulta, o el sentido en que estos deban ser
interpretados, más allá de la repetición del contenido de la norma
constitucional.
Si bien es cierto que el legislador ordinario
reproduce estos temas en la Ley Federal de Consulta Popular, en el
texto de ésta no agrega ni definición ni desarrollo alguno de los
temas. Es sólo en los documentos del proceso legislativo, en particular
en el dictamen de la Cámara revisora, la de Senadores, donde se
encuentran algunos elementos con los que el propio legislador
ordinario pretende dar contenido a los conceptos establecidos
constitucionalmente. Sin duda, estos elementos pueden servir como
referente, pero como el propio órgano legislativo lo acepta, de ninguna
manera vinculan a la Suprema Corte como intérprete último de la
Constitución.
De los artículos constitucionales y legales
correspondientes, se desprende que la función de la Suprema Corte de
Justicia dentro del procedimiento de consulta popular consiste en
analizar que la materia de consulta no verse sobre algún tema que no
pueda ser objeto de consulta, de conformidad con los artículos 35,
fracción VIII, numeral 3º constitucional, y 11 de la Ley Federal de
Consulta Popular, ya que de actualizarse alguno de estos supuestos
generaría la inconstitucionalidad de la consulta por razón de su
objeto.
Este análisis de constitucionalidad debe hacerse en
todo tipo de consulta, tanto en las ciudadanas, como en las del
presidente de la República o las de las Cámaras del Congreso, tal como
se encuentra establecido en los artículos 26 27 y 28 de la Ley Federal
de Consulta Popular. Es preciso destacar, para efectos de desentrañar
la naturaleza constitucional de esta novedosa figura y el rol que la
Suprema Corte juega respecto de ella, que el proceso de consulta
popular no es un proceso de control de constitucionalidad de leyes o
actos, sino que la Suprema Corte es parte de un proceso que hace
efectivo un derecho humano de participación política.
Así
entonces, los Poderes Ejecutivo y Legislativo y los ciudadanos no son
parte de un proceso contencioso ante la Suprema Corte sino que todos,
incluida ésta última, son partes de un proceso para el ejercicio de un
derecho humano que se cristaliza posteriormente. El Congreso de la
Unión, el INE, el Tribunal Electoral y la Corte cumplen funciones
detalladas y específicas dentro del procedimiento de consulta popular.
Al Congreso de la Unión le compete la convocatoria, al INE le compete
verificar el porcentaje requerido y la organización, desarrollo,
cómputo y declaración de resultados de la consulta; al Tribunal
Electoral le corresponde la resolución de los medios de impugnación, y
a la Corte, el análisis de los temas a los que refiere la consulta y la
revisión de la pregunta bajo los criterios establecidos en la
Constitución y la Ley.
Cualquier otra calificación de parte de la Corte excede esta función y violenta la posición que la propia Carta Magna le asigna.
Como
cuestión previa, debe subrayarse que el artículo 35 solamente limita
las consultas por temas, no en un sentido normativo u orgánico. Los
órganos que pueden resultar vinculados por la consulta de resultar ésta
procedente, cumplen funciones específicas dentro del ordenamiento
constitucional y son estas funciones las que pueden resultar afectadas
por la consulta. Un razonamiento que pretenda acotar la procedencia de
la consulta derivado de estos efectos, me parece incorrecto y no podría
yo compartirlo. La función de esta Corte frente al instrumento de
participación ciudadana directa establecido como un derecho humano en
la Constitución, debe entenderse acotada únicamente a la calificación
de constitucionalidad de la consulta como se encuentra establecida
constitucionalmente, pero no a la calificación de su procedencia
derivada de los órganos que puedan resultar vinculados en sus efectos.
Asimismo,
estimo que la Corte debe evaluar la trascendencia nacional de la
materia de la consulta cuando se trate de la modalidad especifica de
consultas ciudadanas, tal como se encuentra establecido en los
artículos 5 y 6 de la Ley, ello a fin de revisar que este tipo de
consultas: a) Repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y
b) Impacten en una parte significativa de la población.
En lo
que se refiere al análisis que la Suprema Corte debió hacer de las
materias que no pueden ser objeto de la consulta popular, debemos
partir del entendimiento de que la misma es un mecanismo de
participación directa establecida en el artículo 35 de la Constitución
como derecho humano de carácter ciudadano. Por ello, la interpretación
que de tales materias se haga debe ser limitativa y estricta,
restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta, pues de otra
manera se estaría desconociendo el contenido del artículo 1º
constitucional y los compromisos internacionales asumidos por el Estado
mexicano en materia de derechos civiles y políticos.
Cabe
señalar que en caso de que la consulta resulte constitucional, no es
función de la Suprema Corte el análisis de las posibles consecuencias o
efectos económicos, sociales o políticos que puedan llegar a generarse
con su realización o eventual aprobación. Tales alcances y
consecuencias son, precisamente, las que el Constituyente quiso delegar
en el ámbito de la ciudadanía nacional a través de este mecanismo de
participación democrática ejercitable más allá de las formas
tradicionales de representación política partidista.
Así
entonces, cuando la Corte analiza la constitucionalidad de una
consulta, es menester que ésta no tenga alguna de las siguientes
características e implicaciones:
a)No se refiera ninguno de los
principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución, es decir,
no se afectan los principios republicanos, democrático, representativo,
federal o laico de nuestro Estado nacional.
b)No sea de materia electoral.
c)No se refiera a la seguridad nacional ni a la organización, funcionamiento y disciplina de la fuerza armada permanente.
d)En
ningún momento debe restringir o limitar de manera injustificada un
derecho humano reconocido por nuestra Constitución y los tratados
internacionales de la materia que hayan sido ratificados por el Estado
mexicano.
e)No se refiera a los ingresos y gastos del Estado.
Es
necesario, por tanto, analizar la relación que la materia objeto de la
consulta guarda con aquellas materias excluidas de la misma para el
efecto de la calificación de su constitucionalidad. Al respecto y
teniendo presente que el alcance de las materias excluidas debe ser
entendido restrictivamente, sólo cuando la materia objeto de la
consulta tiene una relación directa con una materia prohibida es que la
misma debe declararse inconstitucional. De otro modo, cuando la
relación sólo sea indirecta, se debe declarar su constitucionalidad.
Esto bajo el parámetro ya apuntado de la no restricción del derecho
humano político de participación ciudadana del citado artículo 35
constitucional.
Como ejemplo y en lo que se refiere a la
interpretación de los términos ingresos y gastos del Estado, nos
enfrentamos a la falta de definición por parte del Constituyente del
contenido de estos términos. Sin embargo, resulta claro que la figura
de la consulta popular se encuentra como derecho humano ciudadano en el
artículo 35 de la Constitución y la interpretación de los derechos
humanos debe ser la que sea más benéfica para la persona, ya que de
otro modo iríamos en contra del sentido del artículo 1º constitucional.
Es
por ello que la interpretación de las restricciones al ejercicio de un
derecho, en este caso los temas que no pueden ser objeto de la
consulta, debe hacerse de manera limitativa y estricta, restringiendo
lo menos posible el acceso a la consulta. Interpretar estos conceptos
de manera amplia, generaría que toda acción del Estado tuviera alguna
relación con sus ingresos o gastos, de tomar en cuenta la totalidad de
los rubros de ingreso y gasto que se encuentran en la Ley de Ingresos o
en el Presupuesto de Egresos implicaría la relación indirecta con
prácticamente la totalidad de las actuaciones estatales, lo cual haría
muy difícil, si no es que imposible, el acceso al mecanismo de
democracia semidirecta que es la consulta popular.
Una vez
determinado que la consulta no se refiere a alguno de los temas
prohibidos, el artículo 28, fracción IV, inciso a), de la Ley Federal
de Consulta Popular, exige que la Corte revise la pregunta formulada
para que cumpla con los criterios ahí establecidos. Es decir, que la
pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea
tendenciosa o contenga juicios de valor; emplee lenguaje neutro,
sencillo y comprensible; y produzca una respuesta categórica en sentido
positivo o negativo.
En lo que se refiere a que la pregunta no
contenga juicios de valor, considero que como el legislador no puede
haber establecido un requisito que socavase la finalidad constitucional
de la propia consulta, el mismo debe ser interpretado de manera que se
evite una pregunta que pretenda que su receptor se pronuncie sobre su
orientación ideológica frente a un valor.
Ahora bien, en lo
tocante a los dos últimos criterios de revisión, es decir, el empleo de
lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y a que la pregunta produzca
una respuesta categórica en sentido positivo o negativo, es necesario
puntualizar que en algunos casos el lenguaje que se utiliza al
presentar una consulta no será siempre de lenguaje común, pues se
requiere de conocimiento especializado para desentrañar su sentido y
significado.
En mi opinión, habrá supuestos en donde los
conceptos usados en una pregunta necesitan de un estudio constitucional
y legal para poder trazar los límites que estos tengan, ya sea en lo
general o en un determinado contexto. Por ejemplo, cuando se busque
delimitar de manera certera cuáles son las finalidades y facultades de
un órgano de relevancia constitucional, se necesita de un análisis
normativo comprensivo e integrador para poder definir el alcance de
éstas y así poder entender la verdadera naturaleza de la interrogante
relevante.
En este mismo sentido, es necesario acotar que la
pregunta no debe estar limitada para que solamente se modifique alguna
Ley de manera específica o que acote la materia objeto de la consulta
de modo que no puedan tomarse todas las acciones modificadas para que
puedan obtenerse la totalidad de los efectos pretendidos por la
consulta. Es por ello que considero que, en su caso, no solamente
deberían resultar vinculados los Poderes Legislativo y Ejecutivo
federales, sino cualquier otra autoridad competente en la materia y que
tenga relación con el objeto de la consulta, sin que esta mención
resulte limitativa y no permita ampliarla en el momento en el que se
instrumente el resultado de la consulta.
Es por todo lo
anterior que considero que la Suprema Corte tiene que desarrollar el
mecanismo de democracia semidirecta, porque éste es el ejercicio de un
derecho político con rango y características de derecho humano,
debiendo buscarse siempre el “cómo sí” se logra hacer efectivo el
acceso a la consulta, y no realizar interpretaciones que la
imposibiliten.
No hay comentarios.:
Publicar un comentario