Los gobiernos de Fox y de Calderón, en la lista de administraciones reprobadas en transparencia presupuestaria. El estudio internacional más reciente revela que el país retrocedió dos puntos respecto del anterior. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público señala que hay “avances”, como la divulgación de documentos. Pero no sólo las instituciones internacionales reconvienen al gobierno mexicano: la Auditoría Superior de la Federación señala “irregularidades” en la evaluación del desempeño del gasto público
En transparencia presupuestaria, México está en el nivel de Guatemala, muy lejos de Chile, Perú y Brasil. Y más lejos aún de Sudáfrica y Nueva Zelanda, los países más transparentes con un índice de 92 y 90 puntos respectivamente. Contrario al optimismo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que señala avances en la materia, la tercera edición del Índice de Presupuesto Abierto muestra que, tras cuatro años, el país sigue con calificaciones reprobatorias, al obtener este año un puntaje de 52 sobre 100.
En las ediciones anteriores del estudio, realizado por el International Budget Partnership (IBP), México no reportó mejores resultados: en 2006, consiguió una calificación de 54 puntos y en 2008, alcanzó apenas 50.
El Índice de Presupuesto Abierto –que centra su evaluación en el análisis de ocho documentos relativos al presupuesto– ha reiterado que, en México, sigue faltando información exhaustiva en la documentación presupuestaria, a decir de José María Marín, investigador de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, AC, la asociación encargada de realizar el estudio en el país.
Descrito por el IBP como la única encuesta “independiente” que compara prácticas presupuestarias gubernamentales en casi un centenar de países, el Índice de Presupuesto Abierto analiza el documento preliminar donde se establecen los criterios generales de política económica, la propuesta de presupuesto del Ejecutivo, el presupuesto aprobado y el presupuesto ciudadano. En los 94 países donde llevó a cabo el estudio este año, también se examinaron los informes emitidos durante 2010, el análisis de medio término, el informe de fin de año y el informe del auditor externo, que en el caso mexicano es la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
En México, se publican la mayoría de estos documentos. En marzo pasado, la Subsecretaría de Egresos de la SHCP informó de sus avances en materia de transparencia presupuestaria y destacó que la información que da a conocer “es cada vez más extensa y se reporta periódicamente”.
Sin embargo, el análisis hecho por Fundar advierte que la información que éstos contienen “no es suficiente para la evaluación integral de las finanzas públicas”, pues no sólo importa la cantidad, sino también el tipo de información difundida.
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, por ejemplo, adolece de “importantes vacíos de información”, de acuerdo con el estudio, ya que no presenta datos detallados sobre ingresos y gastos de años anteriores y futuros, lo que permitiría darle seguimiento a los datos financieros de presupuestos pasados, así como ofrecer un panorama sobre cómo se instrumentará la política del gobierno en años venideros.
No obstante que se trata del documento que establece las directrices del gasto público anual, el proyecto presenta poca o nula información comprensiva sobre fondos y fideicomisos, servicios públicos que ofrecen otras entidades distintas del gobierno, activos financieros y no financieros, adeudos fiscales y pasivos contingentes.
Respecto del informe de la Cuenta Pública, el Índice de Presupuesto Abierto señala que éste carece de información que explique las diferencias entre los montos presupuestados originalmente y los ejercidos al final del año, así como entre los indicadores y metas propuestas y los observados. Este documento tampoco presenta información sobre erogaciones en fondos y fideicomisos.
Marín destaca, además, que hubo un retroceso al desaparecer el análisis de medio año, conocido como Avance de gestión, e integrarlo como parte del informe trimestral, pues con ello le quitó exhaustividad a dicho documento.
Irregularidades en gestión presupuestaria
El gobierno federal no sólo ha fallado en ofrecer información más exhaustiva en materia presupuestaria, sino, incluso, en el desarrollo de mecanismos que debieran servir para hacer más efectiva la asignación del presupuesto.
En su más reciente informe de auditoría, la ASF evidenció el incumplimiento en que incurrió Hacienda al no haber concluido la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), mecanismo cuyo propósito es que las asignaciones presupuestarias se definan a partir del cumplimiento de metas de cada dependencia y entidad de la administración pública federal.
Aun cuando la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria estipula que el establecimiento del SED tenía que concluir a más tardar en 2008, para entonces la SHCP sólo lo había puesto en funcionamiento en dos de las 18 modalidades de programas presupuestarios contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Cuenta Pública de ese año.
Además, la ASF detectó que los indicadores de medición no se habían cumplido en todos los ramos administrativos, pues en dos de los 29 ramos, dependencias y entidades que integran la administración pública federal, no identificó los indicadores de eficiencia, economía, eficacia y calidad; en 17, no identificó eficiencia; en 28, la economía; y en 23, la calidad.
Hacienda, entonces a cargo de Agustín Carstens Carstens, tampoco acreditó que el Programa de Capacitación 2008 –a través del cual operaría el SED– había sido autorizado por un servidor público facultado ni tampoco se había aclarado el contenido temático de dicho programa.
El máximo órgano auditor también detectó que la dependencia no reportó un donativo de 1 millón 600 mil dólares (17 millones 385 mil 800 pesos) que había recibido del Banco Interamericano de Desarrollo en julio de 2007.
El donativo serviría para el Programa para la Implementación de un Sistema de Presupuesto Basado en Resultados, es decir, un programa para mejorar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público a partir de su asignación conforme al cumplimiento de metas.
Considerado por la Subsecretaría de Egresos de la SHCP como parte de sus avances en transparencia presupuestaria, el Presupuesto Basado en Resultados comenzó a instrumentarse en la administración pública federal desde 2007. Sin embargo, las erogaciones destinadas a dicho programa en 2007, 2008 y hasta mayo de 2009 no se registraron como parte del presupuesto de la dependencia y tampoco se integró el gasto de 15 millones 458 mil 800 pesos en la Cuenta Pública de 2008.
Ello se debió a que Hacienda transfirió la administración y ejecución del programa a Nacional Financiera, no obstante que, por ley, era su responsabilidad, además de que dicha transferencia de obligaciones a una institución de crédito no está prevista en la ley, de acuerdo con la ASF.
Por estas irregularidades, la Auditoría estableció una acción de responsabilidad administrativa sancionatoria en contra de los servidores públicos de la SHCP.
El director general de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP, Benjamín Hill Mayoral, justifica que la instrumentación del SED no haya concluido debido a “todo lo que implica”, y aunque refiere que de 2008 a la fecha ha tenido avances, reconoce que aun ahora el sistema sigue inconcluso.
Respecto de las observaciones que hace la ASF a los programas de gestión presupuestaria, Hill Mayoral dice desconocerlas, pero señala, enfático, que “cerca del ciento por ciento” de dichos señalamientos está solventado.
Indicadores, “termómetro” insuficiente
El funcionario de Hacienda dice que tanto la dependencia como el gobierno federal toman “muy en serio” un indicador como el Índice de Presupuesto Abierto, pues le sirve para revisar los temas que se abordan en él con el fin de mejorarlos.
Pero al hablar de los bajos resultados de México en dicho Índice, Hill Mayoral se muestra más cauto. “Los índices son intentos por medir la realidad; intentos que pueden ser buenos o malos”.
A lo anterior agrega que “ha habido otros índices donde México ha mejorado, como el Doing Bussiness [con el que el Banco Mundial mide las regulaciones para hacer negocios], en el que México subió muchísimos lugares. Entonces no todo son malas noticias en cuanto a índices internacionales”.
La doctora Irma Eréndira Sandoval Ballesteros, especialista en transparencia y rendición de cuentas, advierte que si bien este tipo de mediciones sirve como “termómetros de ciertas tendencias, hay que tener cuidado con las metodologías, porque están poniendo el acento en ciertos factores que se consultan”.
En opinión de Sandoval Ballesteros, la opacidad en materia presupuestaria no sólo puede advertirse en el tipo de información que se publica, sino también en aquélla que el gobierno federal sigue reticente a entregar: información sobre exenciones fiscales, créditos y devoluciones, así como el constante desvío de fondos que presenta la administración pública federal.
Respecto de las exenciones fiscales, el representante de Hacienda dice que se trata de un tema de acceso a la información, lo que lo hace “intrínsecamente polémico (…) Lo que me da gusto ver es que se está resolviendo por vías institucionales”.
Otro tema pendiente en materia de transparencia presupuestaria es el relacionado con los fideicomisos, apunta la investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Hill Mayoral dice que la información sobre fideicomisos es pública, pues se reporta en los informes trimestrales de Hacienda, y refiere que, incluso, ha desaparecido “un número importante” de éstos.
Respecto del señalamiento gubernamental de que se está avanzando en materia de transparencia presupuestal, Sandoval Ballesteros considera que “no hay un reconocimiento de forma frontal de los grandes temas; no se reconoce siquiera nuestras carencias en desarrollo económico”.
En opinión de la investigadora, hay en esta respuesta del gobierno federal “falta de voluntad política” de reconocer las fallas y deficiencias de la estrategia al combate a la corrupción y de profundización de la transparencia.
La responsabilidad de los legisladores
El análisis de Fundar sobre el resultado de México en el Índice de Presupuesto Abierto refiere que el país obtuvo la mitad del total de puntos no sólo por la falta de información exhaustiva, sino porque la discusión y negociación presupuestaria sigue dándose “lejos de la luz pública” y porque “no hay incentivos para mejorar las condiciones de la información o abrir el acceso al Congreso”.
Marín, investigador de Fundar, pone énfasis en la importancia que tiene el Poder Legislativo al hablar de transparencia presupuestaria, ya que los diputados son los encargados de aprobar el presupuesto.
“En la medida en que ellos exijan información y se den a la tarea de hacer un análisis serio a la hora de presupuestar, los sistemas de contrapesos en verdad van a ser efectivos”, señala.
De igual manera, el análisis de Fundar hace referencia al trabajo de la ASF –órgano dependiente del Poder Legislativo–, pues aunque anualmente presenta un informe de auditoría a la administración pública, no hace un esfuerzo similar para dar seguimiento a los resultados de las recomendaciones que surgen de su informe anual.
Además, apunta que el desfase de dos años que tienen los reportes anuales de la ASF “desmerita las recomendaciones del auditor”, ya que para que la información sea útil, no sólo tiene que ser accesible, sino también oportuna.
Contralínea 211 / 05 de diciembre de 2010
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