La CNDH llega a sus 21 años como una de las comisiones de defensa de derechos humanos más caras del mundo. Para Raúl Plascencia, el ombudsman nacional, los 1 mil 101 millones 717 mil 930 pesos que la Federación le otorgó para el ejercicio fiscal 2011 son insuficientes: durante su gestión, los trabajos de la Comisión se han incrementado en 70 por ciento, asegura. Defensores de derechos humanos y especialistas consideran que si bien el organismo autónomo “ha mejorado sustancialmente”, sus resultados no son proporcionales a sus recursos. “Aún no estamos ante la CNDH de los sueños de todos los mexicanos”, dice Silvano Cantú, de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
El presupuesto asignado a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en los últimos dos años suma 1 mil 991 millones 296 mil 299 pesos. Entre el 16 de noviembre de 2009 y el 30 de abril de 2011, esta Comisión ha recibido 24 mil 566 quejas; de éstas, 140 se han convertido en recomendaciones al gobierno mexicano, es decir apenas el 0.57 por ciento.
Defensores de derechos humanos y especialistas coinciden en que si bien el organismo autónomo ha presentado un avance sustantivo y una mejor imagen durante la administración de Raúl Plasencia Villanueva –su presidente desde noviembre de 2009–, respecto de la de José Luis Soberanes Fernández, “aún no estamos ante la CNDH de los sueños de todos los mexicanos. Todavía nos falta mucho por perfeccionar y afinar”, dice Silvano Cantú Martínez, coordinador de Incidencia e Investigación de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH).
Los recursos que la Federación otorga a la CNDH no son proporcionales al desempeño de sus actividades; tampoco, a sus resultados. “La CNDH está en deuda con la población mexicana. Es un aparato muy costoso; una gigantesca maquinaria con mucho personal. Sus resultados debieran ser más tangibles, más palpables. Ya deberíamos haber visto una reducción importante y real en las violaciones a derechos humanos”, comenta José Enrique González Ruiz, coordinador de la maestría en derechos humanos de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM).
Organismos internaciones de derechos humanos reprueban a México en la materia. Durante la presentación del informe anual El estado de los derechos humanos el mundo 2011, elaborado por Amnistía Internacional, Alberto Herrera Aragón, su director Ejecutivo en México, advirtió que el país vive un “momento crítico” producto del acoso contra defensores de derechos humanos y periodistas, el asesinato y secuestro de miles de migrantes y las más de 40 mil muertes provocadas por la “guerra” contra el narcotráfico.
El Estado mexicano y el conjunto de poderes que lo conforman, incluidas las comisiones gubernamentales, entre éstas la CNDH, son responsables de la situación que sortean los derechos humanos en el país, apunta González Ruiz.
A partir de 1999, año en que el Congreso de la Unión otorgó autonomía de gestión y presupuestaria a la CNDH, el gasto del gobierno mexicano en este rubro ha registrado un crecimiento constante. De 1996 a 2009, el incremento fue de 104 por ciento, revela la investigación Nuestros caros defensores de derechos humanos. El caso de la CNDH, presentada en octubre de 2010 por Carlos Elizondo Mayer-Serra y Ana Laura Magaloni Kerpel, investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
En 2011, el incremento fue de 19.26 por ciento respecto de 2010, año en que se recortaron 22 millones 921 mil 631 pesos a la CNDH, en relación con 2009. Lo anterior, a decir de Raúl Plascencia, derivó en “carencias” en las oficinas que tiene esta Comisión en Ciudad Juárez, Chihuahua; Tamaulipas, y Sonora. “No contaban con suficiente personal, con recursos para poder atender a la sociedad”.
En 2008, el presupuesto de esta Comisión superó el que destinan otros países para organismos similares, señala la misma investigación. Los 902 millones 832 mil pesos que se destinaron a la CNDH rebasaron el presupuesto, para el mismo año, del Defensor del Pueblo de Bolivia (que erogó recursos por un equivalente a 47 millones 253 mil pesos mexicanos); la Defensoría del Pueblo de Colombia (850 millones); la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica (48 millones 728 mil); la Defensoría del Pueblo de Perú (154 millones 556 mil); el Defensor del Pueblo Europeo (150 millones 930 mil); la Australian Human Rights Commission (188 millones 978 mil); la Commisie Gelijke Behandeling, de Holanda (79 millones 993 mil); y la Irish Human Rights Commission, de Irlanda (38 millones 551 mil pesos mexicanos).
En entrevista con Contralínea, Plascencia Villanueva señala que los 1 mil 101 millones 717 mil 930 pesos, asignados a la CNDH para el ejercicio fiscal 2011, son “todavía muy escasos comparativamente con los retos que presenta un país como el nuestro”.
A quienes manifiestan que lo que se invierte en la CNDH es “muy elevado”, el ombudsman mexicano responde que el costo en materia de derechos humanos no llega, ni siquiera, a los 10 pesos anuales por mexicano: alcanza los 9 pesos con 80 centavos. “Se gasta mucho más en procesos electorales en este país que en materia de impulso hacia algo que debe de ser la base misma de la convivencia social”.
Si México quiere ser un país en pleno desarrollo, la inversión en derechos humanos debería ser mucho mayor, como sucede en los países de primer mundo. En Bolivia, el ombudsman no puede viajar al interior de su país a investigar violaciones a los derechos humanos porque no tiene recursos, “ni siquiera para pagar boletos de avión”, agrega Plascencia Villanueva.
El presidente de la CNDH explica que con el presupuesto que les otorgó la Federación para 2011 –“etiquetado para las partidas correspondientes, de tal manera que no se pueda orientar a capricho del titular de la dependencia”–, se abrieron oficinas regionales en Baja California, San Luis Potosí, Oaxaca, Guerrero y Coahuila; y se fortaleció el trabajo en las 10 que ya tenían, así como en las visitadurías generales. También, se apoyó a comisiones estatales de derechos humanos: la Comisión de Durango y la de Baja California Sur.
La Comisión de Derechos Humanos nacional tiene todo para jugar “un papel más decisivo”: personal, instalaciones, presupuesto, incluso base constitucional, considera Miguel Sarre Iguíniz, del Programa Atalaya, proyecto de investigación aplicada que, desde 2003, realiza un análisis de gestión pública sobre el desempeño de esta Comisión. Durante la administración de Raúl Plascencia, ¿cuántos funcionarios o servidores públicos han sido condenados o sancionados resultado de la intervención de la CNDH?, se pregunta el investigador del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).
A sus 21 años, la CNDH “goza de muy buena salud económica”. Lo que le hace falta es “optimizar el uso de sus recursos”, se pronuncia Cantú Martínez.
Raúl Plascencia asegura que durante su gestión se ha llevado a cabo una “reingeniería de procesos, de reasignación presupuestal” para que todas las áreas de la Comisión cumplan mejor sus funciones.
CNDH, ¿aprobada?
Que la carga de trabajo de la CNDH se haya incrementado “cerca de 70 por ciento”, de 2009 a la fecha (10 por ciento en 2009; 15 en 2010; y 45 en los primeros cuatro meses de 2011), es para Plascencia Villanueva síntoma de que la Comisión está haciendo bien su trabajo.
—¿También de que las violaciones a los derechos humanos se han incrementado?
—También eso. Pero de que reciben atención y, por eso, están acudiendo. Si no fuera el caso, a lo mejor esto dejaría de tener quejosos.
La investigación Desempeño de la CNDH en la atención de quejas contra la PGR (Procuraduría General de la República), realizada por el Programa Atalaya en 2010, demostró que este organismo tiene “inconsistencias en su desempeño”. Después de analizar 48 expedientes de quejas, el programa a cargo de catedráticos del ITAM, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, AC, concluyó que algunos de los casos no son investigados; en otros, “falta mucha profundidad de análisis”, explica Sarre Iguíniz.
El maestro en derecho refiere que son pocos los casos ordinarios que llegan a recomendación, aun cuando hay elementos para que esto suceda. La razón: la falta de una cultura de derechos humanos, lo que hace “pasar por alto” muchas de las quejas, y la carencia de un “control de calidad interno”, pues “unas quejas son muy documentadas y otras no”.
Raúl Plascencia dice respetar, aunque no compartir, los resultados de tal estudio. Para el doctor en derecho, el Atalaya deja de lado un “aspecto fundamental”: el punto de vista de las víctimas y, en general, de las personas que acuden a la CNDH. Según los resultados de la Encuesta de medición en la calidad de la atención, que la CNDH aplicó durante el primer semestre de 2010, el 93.8 por ciento de quienes acuden a este organismo calificó de buena a excelente la atención recibida.
“La CNDH es burlada una y otra vez”, pues “el litigio ante las instituciones que han violado los derechos humanos se ha quedado por detrás del discurso de protección asumido recientemente”, asegura el coordinador de Incidencia e Investigación de la CMDPDH.
Coincide González Ruiz. Para él es claro que la CNDH no ha sido capaz de hacer cumplir sus recomendaciones. Las autoridades a quienes se dirigen “se dan el lujo de rechazarlas, minimizarlas o descalificarlas”, y “las comisiones se quedan de brazos cruzados”.
La recomendación 7/2009, sobre el caso de Edmundo Reyes Amaya y Gabriel Alberto Cruz Sánchez, integrantes del Ejército Popular Revolucionario (EPR), quienes habrían sido detenidos-desaparecidos en un operativo a cargo de policías de Oaxaca y elementos del Ejército Mexicano, sirvió, al menos, para abrir la vía a la justicia internacional, reconoce el también integrante de la Comisión de Mediación entre el EPR y el gobierno federal.
Que aún no exista una reforma constitucional en materia de derechos humanos y que, por tanto, las recomendaciones de la CNDH no sean vinculatorias, no la exime en este sentido. En las circunstancias actuales, debió haber generado mecanismos de denuncia, de permanente exhibición de los funcionarios que no han aceptado y acatado sus recomendaciones. “Eso hubiera ayudado mucho a que los funcionarios no se sintieran intocables y no repitieran las violaciones a los derechos humanos”, dice el también profesor de la UACM.
Cuestionado al respecto, el titular de la CNDH recomienda revisar, en los informes anuales de la Comisión, el seguimiento que dan a cada una de las recomendaciones. Además, asegura que, durante su gestión, ha habido avances en la colaboración con dependencias públicas. Ejemplo de esto es el convenio de capacitación que hace algunas semanas suscribió con la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), instancia que acapara las quejas que llegan a la CNDH.
Asimismo, comenta que sus cerca de 1 mil 300 colaboradores –a muchos de ellos los conoció en el trascurso de los 10 años que se desempeñó como visitador– son personas “comprometidas y entregadas con la promoción y defensa de los derechos humanos”.
Grandes retos
Respecto de la gestión de Soberanes Fernández –a quien diversas organizaciones, como la Red de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, pidieron se le enjuiciara políticamente–, la actual administración presenta avances. En principio, es mucho más abierta al diálogo y al vínculo con la academia y la sociedad civil, consideran los especialistas entrevistados por Contralínea.
La recomendación 45/2010 –relacionada con los hechos del 19 de marzo de 2010, afuera de las instalaciones del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, donde fallecieron los estudiantes Javier Francisco Arredondo Verdugo y Jorge Antonio Mercado Alonso durante un enfrentamiento entre el Ejército Mexicano y presuntos miembros de la delincuencia organizada– es “mucho más digna que cualquiera que haya tenido Soberanes”, dice Cantú Martínez.
En la comunicación dirigida a la Sedena, a la PGR y al gobierno de Nuevo León, la CNDH acredita violaciones a los derechos humanos, a la legalidad, a la seguridad jurídica, al trato digno y a la información. Asimismo, reconoce que se quebrantaron los derechos al acceso a la justicia y al honor por actos conscientes en el uso arbitrario de la fuerza pública, tratos crueles e inhumanos, alteración de la escena de los hechos e imputaciones, así como el ejercicio indebido de la función pública.
En general, las recomendaciones a la Sedena se han incrementado y afinado el monitoreo sobre la actuación de las Fuerzas Armadas, en contraste con la pasada administración. En 2007, Ernestina Ascencio Rosario, habría sido violada tumultuariamente y muerta como consecuencia de las lesiones perpetradas por militares mexicanos. El presidente de la República, Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, atribuyó la muerte de la anciana indígena a “causas naturales”: anemia aguda y úlcera gástrica. José Luis Soberanes, entonces titular de la CNDH, respaldó la versión del Ejecutivo.
No obstante, a la CNDH le ha faltado incidir en los cambios legislativos; como el de las modificaciones al sistema penitenciario, el cambio del sistema de justicia penal acusatorio, la participación del Ejército en tareas de procuración de justicia y la Ley de Seguridad Nacional en puerta, comenta Miguel Sarre.
Tampoco ha cuestionado la jurisdicción militar, que está detrás de muchas recomendaciones emitidas, incluso por organismos internacionales. “El tema militar es un elemento estructural para lograr su objetivo en materia de acceso a la justicia para las víctimas de abusos militares”, dice Luis Arriaga Valenzuela, exdirector del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez.
A la pregunta expresa de cuál es su posición sobre el fuero militar, el ombudsman mexicano responde: que se cumpla la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la desaparición de Rosendo Radilla Pacheco, ocurrida en el contexto de la Guerra Sucia. Ésta obliga al Estado mexicano a reconocer la desaparición forzada del líder comunitario y a modificar el artículo 57 del Código de Justicia Militar y el 215 A del Código Penal Federal.
Plasencia Villanueva asegura que durante los últimos 18 meses, el tema prioritario del organismo que preside, además de la transparencia y la cercanía con la sociedad y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, ha sido el de la seguridad pública. A la CNDH le ha faltado una postura más contundente al respecto, apunta Sarre Iguíniz, ombudsman de Aguascalientes de 1988 a 1990.
“La CNDH debería jugar el papel de dique frente al poder político y al uso exacerbado de la fuerza en el actual conflicto en contra de la delincuencia organizada”, se pronuncia Cantú Martínez. Asimismo, para proteger los derechos de manera integral, la máxima instancia protectora de derechos humanos en México debería asumir su compromiso con el derecho a la verdad: elaborar “la estadística oficial” sobre la realidad de la “ola de violencia en la que vivimos” y el impacto que ésta ha tenido en el “deterioro” de los derechos humanos en el país.
En el tema de la protección de defensores de derechos humanos y periodistas, grupos en alta situación de vulnerabilidad, se ha progresado. En octubre del año pasado, la CNDH presentó un par de guías para la “implementación de medidas cautelares” a favor de estos sectores. “En las próximas semanas, estaré presentando un informe especial sobre las agresiones en contra de defensores, civiles y públicos, de derechos humanos”, adelanta a Contralínea el ombudsman nacional.
—No hay justificación alguna para que se ejerza violencia contra un defensor de derechos humanos ni, mucho menos, para que se coarte el derecho a la libertad de expresión de los periodistas, que se ejerce a través de su trabajo profesional.
Silvano Cantú demanda a la CNDH que empuje la creación de “un verdadero mecanismo” de protección para los defensores y los periodistas que incluya actividades de prevención, investigación y protección.
En su página principal, la CNDH difunde su Diagnóstico nacional supervisión penitenciaria 2010, que refiere las condiciones estructurales, materiales, administrativas y legales al interior de los reclusorios. Sin embargo, a Miguel Sarre le preocupa que esta instancia no se haya pronunciado sobre el tema que actualmente es objeto de estudio del Programa Atalaya: el “destierro” de reos de penales federales a las Islas Marías; y la situación que se vive en este penal y en otros de máxima seguridad, como son los Centros de Readaptación Social, en los que se pretende “legitimar un verdadero campo de concentración”.
Que rinda cuentas; “que no se deje llevar por los vaivenes del poder político en turno”; que asuma “de veras” un compromiso con las víctimas; que haga efectiva su misión de defender y promover los derechos humanos en el país; y que incorpore los estándares internacionales a su modus operandi son, a decir de Arriaga Valenzuela, los grandes retos de la CNDH.
Entre las cosas que falta por hacer, el ombudsman nacional, Plascencia Villanueva, destaca las tareas de prevención a violaciones de derechos humanos. “De otra manera, podríamos caer en un círculo de nunca terminar”. Asimismo, “hacer de la cultura de la legalidad una realidad” y extender el conocimiento de los derechos humanos a la sociedad, particularmente a los servidores públicos.
—Al año, logramos capacitar a cerca de 200 mil personas. Yo quisiera que pudiéramos llegar al doble o al triple de los mismos.
González Ruiz confiesa su escepticismo respecto de los alcances de las instituciones del Estado mexicano, como la CNDH. “Yo más bien creo en el trabajo organizado de las personas, de los individuos, de los grupos que desde hace décadas se propusieron defender los derechos humanos y lo siguen haciendo”.
¿Organismo autónomo?
A finales de 2010, José Antonio Ortega Sánchez, abogado del cardenal Juan Sandoval Íñiguez y a quien también se le vincula con la organización de ultraderecha El Yunque, fue designado por el Senado de la República parte del Consejo Consultivo de la CNDH.
La participación de personajes como éste, con “intereses tan específicos” y, muchas veces, “tan contrarios a la progresividad y avance de los derechos humanos”, en el órgano encargado de la organización, los lineamientos y las directrices de actuación de esta Comisión, atenta contra su carácter autónomo, advierte Silvano Cantú. La CNDH tendría que ser una institución ajena a toda presión externa, particularmente a la de los “grupos de poder”.
A decir de Raúl Plascencia, la autonomía –facultad que confiere a la CNDH el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos–es una realidad en la institución que preside. Tal como lo estipula la normativa, él no recibe “instrucciones de ningún servidor público”; tampoco “deja de lado a alguna dependencia pública para no incomodar”, asegura.
Si bien el ombudsman debe estar en constate comunicación y coordinación con las dependencias públicas y rendir informes a los tres Poderes de la Unión, el interés de las víctimas de violaciones a los derechos humanos “está ante todo”.
“Un defensor de aquellas personas que no cuentan con un poder para hacerse escuchar con la voz, para que ésta pueda ser atendida plenamente, o bien con los recursos económicos para poder ejercer plenamente los derechos que tiene en su favor”, así se define Plascencia Villanueva.
A partir del estudio Análisis de los discursos del ombudsman y del ejecutivo con motivo de la presentación del informe de actividades 2010 de la CNDH, Miguel Sarre concluye que el presidente de la CNDH se conduce más como un funcionario que como un defensor.
Para que la CNDH sea realmente un organismo autónomo, quienes la encabezan deben ser propuestos por la sociedad, dice González Ruiz. Los requisitos: que tengan “aval moral y ético”; experiencia de vida, no sólo intelectual, en la defensa y promoción de los derechos humanos; y la forja de “pararse frente a un cuartel a reclamar la presencia de alguien, sin tener detrás más que la decisión de hacerlo”. Esto, continúa el defensor de derechos humanos, ayudaría a cambiar “el perfil de burócratas” que hoy tienen los titulares de estas comisiones.
Para Miguel Sarre, lo más preocupante en el contexto mexicano no es que el ombudsman esté afiliado, condicionado o sometido al régimen en turno, sino que esté vinculado a su propia agenda. “Una autonomía sin control es tan peligrosa como una subordinación al poder”.
A los retos de la CNDH ya mencionados, el investigador agrega el de transparencia, pues “nadie debe estar exento de controles; ni el ombudsman”.
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