Consulta indígena y el cambio de régimen

Magdalena Gómez

A10 días de inicio del nuevo gobierno, están sobre la mesa conflictos fuertes, en especial con el Poder Judicial convertido defensor de sí mismo. Entre otros, hay que colocar los megaproyectos ya anunciados en territorios indígenas, aún inconsultos. Justamente la insistencia de Andrés Manuel López Obrador, Presidente de la República, de que estamos ante un cambio de régimen y no sólo de gobierno, es que aparece como imperativo que esta diferencia se observe en la práctica. Ya tenemos un mal ejemplo de reiteración de una consulta simulada, como la que organizó el pasado noviembre la Comisión de Pueblos Indígenas de la Cámara de Diputados, en torno a la iniciativa para la creación del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI).

Para ilustrar, recordaré el documento aprobado en 2004 por el consejo de administración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) –GB289/17/3/2004-02-0047-3ES Doc– sobre las reclamaciones indígenas presentadas ante la inconsulta reforma constitucional de 2001. Ello con el doble propósito de que se evalúe dicha consulta y, a la vez, que se recuerden obligaciones para el Estado mexicano respecto de las que se realicen en el futuro. Van antecedentes básicos: en 2001 se incluyó en el apartado B del artículo segundo constitucional la fracción IX, que ahora señala: Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Esa es la muy limitada base jurídica que no incluyó la que proviene del derecho internacional. En específico lo que establece el Convenio 169. Por fortuna, desde 2011, con la reforma al artículo primero, ya los tratados sobre derechos humanos están a la par de la Constitución.

En relación con el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente, de buena fe, de manera adecuada al caso, a todos los niveles, con miras a alcanzar un acuerdo, y por conducto de sus instituciones representativas, la OIT señaló que se debe hacer una diferenciación conceptual entre un acto de consulta, conforme al convenio, respecto de cualquier acto de consulta nominal, información o audiencia realizados por las autoridades públicas. Y anotaron, que para ser adecuada, la consulta debió realizarse sobre criterios objetivos, razonables y verificables de representatividad, y que el tamaño de la población eventualmente afectada no puede ser pretexto para que la convocatoria se realice de forma arbitraria y no razonada.

Afirmaron que los actos de audiencia o debate público, tal como se efectuaron, tampoco permiten concluir que estuvieran llamados a generar consenso. Si se acepta que la consulta, en los términos del convenio, presupone un proceso de diálogo y negociación, parece evidente, según los alegantes in­dígenas, que en particular las audiencias en que algunas personas expusieron inquietudes acerca de la reforma no puede entenderse co­mo acto de consulta a efectos del convenio. Dichas audiencias no habrían contado ni con la continuidad en el tiempo y en la sustancia ni con la información previa y de­bates necesarios para llegar a un acuerdo.

El gobierno alegó que algunas personas de origen indígena participaron y que algunas hicieron uso de la palabra, por ejemplo, una representante indígena de Puebla, quien pidió ayuda para que los abogados tuvieran mayor facilidad para defender a los indígenas. Además, indicaron, se recibió en audiencia pública al representante del Consejo Indígena de Puebla, a un nahua, a dos totonacos, a un otomí y a una integrante de la organización de mujeres unidas para el desarrollo en Chiapas. Se recibió a mixtecos, tacuates, triquis y zapotecos de Oaxaca, al presidente del consejo estatal de pueblos y comunidades de Oaxaca y a una integrante de la organización de comunidades tacuates. Indicó que la compilación de las conclusiones de dichas consultas y audiencias buscaron obtener puntos de vista que enriquecieran el debate para dictaminar las iniciativas sobre derechos humanos y cultura indígena.

La OIT respondió que será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para llegar a un acuerdo, o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Observó que las audiencias se realizaron una sola vez con cada sector, persona u organización y que no se trató de un proceso en el cual las personas u organizaciones que tuvieron la oportunidad de ser oídas pudieran instaurar un intercambio genuino con continuidad y tiempo para, al menos, tener la posibilidad de llegar a acuerdos. La consulta indígena sobre el INPI fue similar a los gobiernos anteriores. El cambio de régimen debe abandonar estas simulaciones.