Consulta y participación constituyen la piedra angular del Convenio 169. La mayor parte de las discusiones en diversos países de la región están relacionadas con la naturaleza de la consulta, y en definitiva apuntan a lograr la correcta aplicación de las disposiciones del Convenio, que establece una carta de derechos mínima para los pueblos indígenas y tribales en el mundo.
La consulta previa prevista en el Convenio se refiere principalmente a medidas legislativas y administrativas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas, o a aquellas relacionadas con la exploración o explotación de recursos minerales o del subsuelo en los territorios donde habitan. Este último ha sido el tema más debatido en la región. Pero estos debates tienen la virtud de que apuntan a lograr soluciones.
No es raro que el Convenio 169 de la OIT tenga tantas repercusiones en América Latina, una región donde los pueblos indígenas presentan los peores indicadores socioeconómicos y laborales, un hecho que sin duda afecta las aspiraciones de desarrollo y cuestiona los beneficios del crecimiento económico reciente. La consulta y participación de los pueblos indígenas son mecanismos contra la persistente desigualdad y favorecen la inclusión social.
Nuestra región es rica en recursos naturales y atrae numerosas inversiones. Uno de los objetivos del Convenio es propiciar reglas claras para llevar a cabo proyectos en cooperación con los pueblos indígenas que impliquen un desarrollo inclusivo y de este modo prevenga eventuales conflictos.
De los 22 países que han ratificado esta norma internacional, 14 son latinoamericanos. México, por ejemplo, lo ratificó en 1990. Se trata de una proporción significativa que, nuevamente, debe entenderse como una señal de la voluntad por hacer frente al reto de mejorar las condiciones de vida de estas poblaciones en nuestra región.
Una de las preocupaciones expresadas tanto en medios políticos como empresariales tiene que ver con una interpretación equivocada del Convenio según la cual el resultado de estos procesos de consulta podría ser el de vetar proyectos. La Comisión de Expertos de la OIT fue categórica al plantear que dichas consultas no implican un derecho de veto ni su resultado será necesariamente alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento
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Las consultas con los pueblos indígenas y tribales deberán ser formales, plenas y efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con el objetivo de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas. Las consultas de mera forma o la simple información no cumplen con los requisitos del Convenio, debiéndose realizar los esfuerzos necesarios para encontrar soluciones conjuntas.
La potencia del Convenio reside en que es un instrumento a través del cual los pueblos interesados pueden participar libremente en un diálogo con el Estado, exponer sus puntos de vista y, si es posible, influir en las decisiones adoptadas. Pero es el Estado, en última instancia quien deberá tomar una decisión, salvaguardando los derechos de los pueblos indígenas y tribales.
El Convenio 169 presenta otros desafíos, como por ejemplo la representatividad de los pueblos y la institucionalidad del Estado, la territorialidad, el traslado de los pueblos de lugares donde viven (que en principio, sólo puede ocurrir con su consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa), o la educación. El Convenio también trata temas relacionados con la contratación y condiciones de empleo, formación profesional y seguridad social.
Cabe destacar que al momento de su elaboración, este Convenio fue objeto de intensas deliberaciones entre los gobiernos y los representantes de organizaciones de trabajadores y empleadores en la OIT. En este proceso también participaron representantes de pueblos indígenas y tribales.
El Convenio 169 es el único instrumento internacional legalmente vinculante que se encuentra abierto a la ratificación y que trata específicamente sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales.
Es importante recordar en todo momento que se trata de un instrumento de diálogo y participación. La historia reciente de muchos países nos enseña que sin diálogo no hay consensos y se hace imposible lograr sociedades armónicas, prósperas e inclusivas.
*Directora regional de la OIT para América Latina y el Caribe
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